ГоловнаЗворотній зв'язок

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

РОЗДІЛ 3

 ЗМІНА ТРУДОВИХ ПРАВОВІДНОСИН

 ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

 

3.1. Підстави для зміни трудових правовідносин  державних службовців

 

Особливу роль у динаміці правовідносин відіграють правозмінюючі юридичні факти.

Зміна правовідносин відбувається у часовому проміжку між виникненням і припиненням і пов’язана зі зміною базової моделі трудових правовідносин, що визначається у трудовому договорі. При зміні прав і обов’язків  відповідна зміна правовідносин може не відбуватися, і навпаки, юридичні факти, що спричиняють зміну правовідносин, обов’язково змінюють права та обов’язки суб’єктів. Тому під зміною правовідносин мається на увазі поява прав та обов’язків, що вносять нове у зміст правовідносин у порівнянні з типовою моделлю [193, с.13].

Юридичні акти, які являються підставами зміни трудових правовідносин, бувають, як правило, двосторонніми актами. Зміна трудової функції працівника – однієї з важливішої умови трудового договору, потребує згоди працівника, якщо ініціативу проявляє роботодавець.

Серед основних прав державних службовців, передбачених ст. 11 Закону, є право на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов’язків, і право на участь у конкурсах на заміщення посад більш високої категорії.

Законодавець вживає таке поняття, як “просування по службі”, що свідчить про особливості правовідносин на державній службі. Просування по службі – це суб’єктивне право, яке виникає у особи з моменту виникнення трудових правовідносин.

У Законі є спеціальний розділ “Службова кар’єра”, який включає в себе статті: проходження служби, класифікація посад, ранги державних службовців, просування по службі, кадровий резерв державної служби, навчання і підвищення кваліфікації державних службовців.

Ціль просування по службі двояка: державний орган комплектується компетентними, більш гідними кадрами, а сам службовець реалізує свою потребу в розкритті своїх здібностей.

Просування по службі повинно визначатися передусім особистими якостями службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією. Просування по службі залежить також і від об’єктивних моментів, наприклад, від якості правового регулювання в частині заохочення державного службовця щодо просування по службі, проведення необхідних атестацій тощо.

У просуванні по службі значне місце займають правові умови просування по службі, під якими розуміються фактичні обставини, з настанням яких у службовців виникає право на просування по службі. Такі умови не повинні бути абсолютно загальними для всіх державних органів, єдиними можуть бути деякі принципові основи, а самі умови просування в кожному органі повинні конкретизуватися в залежності від спеціалізації. У зв’язку з цим суттєве значення має те, що в ст.27 Закону закріплено право державного службовця на участь у конкурсі на заміщення вакантної посади. Переважним правом на просування по службі користуються державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявляють ініціативність, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву.

Вважаємо, що просування на державній службі повинно, як правило, проводитися на підставі результатів конкурсного відбору, що забезпечить право рівного доступу до державної служби. Але в силу того, що є багато випадків законодавчого закріплення, коли конкурс не проводиться, просування по службі здійснюється в основному поза конкурсом. І ми цілком погоджуємося з В.Авер’яновим, що фактично нівельовано ключову ідею Закону про можливість просування по службі лише через конкурсний відбір [194, с.162].

В.Філіповський пропонує запровадити два механізми добросовісної конкуренції: просування на вакантну посаду з присвоєнням наступного рангу за результатами прозорого і відкритого конкурсу; просування поза конкурсом з присвоєнням наступного рангу за результатами атестації після успішного стажування без додаткової оплати на вакантній більш високій посаді, яка відповідає цьому рангу, протягом одного-двох років [155, с.150].

І.Лаврінчук зазначає, що “такий суспільний інститут, як проходження державної служби, за правовими ознаками являє собою зміну в службово-правовому становищі працівників, що відбувається у зв’язку чи на підставі обставин, які породжують, змінюють або припиняють службово-трудові відносини” [7, с.71].

Поняття “проходження державної служби” можна розглядати у двох аспектах. По-перше, як певну діяльність, що починається  з прийняття на державну службу, продовжується протягом всього періоду виконання повноважень на посаді і закінчується  припиненням трудових відносин. Другий аспект визначає зміст проходження державної служби, що полягає у юридично значущих діях, якими наповнені трудові правовідносини.

На законодавчому рівні поняття проходження служби уособлює в собі прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов’язаних зі службою, що проводяться відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються.

Законодавець не випадково вжив таке поняття, як проходження державної служби. Це рішення законодавця обумовлено специфікою правового статусу державних службовців, яка відповідно визначає існування особливої різновидності трудового договору.

У країнах Заходу проходження служби часто називають “здійсненням службової кар’єри”.

 Поняття “кар’єра” означає шлях до успіху, просування в службовій та іншій діяльності [195, с.86].

Для більшості державних службовців, як правило, при проходженні служби притаманний рух по ”службових східцях” у результаті заміщення різних посад в органах державного управління. Кожний державний службовець має індивідуальний службовий шлях (кар’єру). Тому проходження служби на практиці завжди індивідуальне.

У радянський період сформувалося в основному негативне сприйняття самого поняття “кар’єра”,  яке ототожнювалося з таким негативним явищем, міцно укоріненим в державному апараті, як кар’єризм і бюрократизм.  В науковій літературі навіть виводився особливо непривабливий і небезпечний для суспільства соціально-психологічний тип бюрократа-кар’єриста,  прагнучого будь-якими засобами просунутися по службовій драбині [196, с.38].

В науці і практиці визнаються два принципи призначення на більш високі посади: принцип старшинства і принцип заслуг [197, с.43]. У першому випадку просувається службовець, який більш тривалий строк працює на безпосередньо нижчестоящій посаді, справляється зі своїми обов’язками і при цьому відсутні обставини, що перешкоджають його шляху “наверх” (вік, здоров’я і т.д.). Відповідно, службовець прагне підвищувати кваліфікацію, не допускати помилок у роботі. Принцип заслуг виходить з того, що на більш високу посаду слід висувати тих, хто краще проявив себе, чиї якості більше відповідають такій посаді. На жаль, практика багата прикладами, коли просування по службі пов’язано з родинними відносинами, суб’єктивними оцінками осіб, які вирішують питання про просування, відсутністю кадрового резерву.

Ті, хто рвуться до державної влади за допомогою неправедних засобів, не хочуть помічати того, що піднімаючись до її вершин, вони фактично спускаються вниз по драбині, яка веде не тільки до попрання свободи, рівності, рівноправності, а й до втрати честі, гідності, моралі [37, с.467].

Продовжує мати місце практика формування так званих “своїх команд” – досить часто за критеріями особистої відданості або за партійними принципами. Як наслідок, високий рівень змінюваності керівників спричинює у багатьох синдром тимчасовості на посаді, непослідовність у діях, невпевненість у своєму становищі, втрату відповідальності надмірну увагу до вирішення особистих питань. Тільки минулого року змінилися 83 голови райдержадміністрацій або майже кожний п’ятий. Замінено 92 заступники голів облдержадміністрацій. Але така статистика не є ознакою підвищення вимогливості, принципової оцінки керівників цього рівня. Бо в основі замін переважно лежить все той же викривлений принцип формування “своїх команд” [41, с.6].

Трудові правовідносини на державній службі змінюються в результаті переведення. Воно може здійснюватися:

на вищу посаду з метою просування працівника по службі;

на рівноцінну посаду, наприклад, при необхідності заміщення іншої посади або більш раціонального використання службовця із урахуванням його ділових, особистих якостей і професійної підготовки, за станом здоров’я, за віком, сімейними обставинами тощо;

на нижчу посаду. Це відбувається при скороченні штатів, за станом здоров’я, за особистим проханням, за результатами проведення атестації з оцінкою “не відповідає займаній посаді”.

Г.С.Гончарова вважає, що переведенням на іншу роботу є доручення працівникові роботи, що не відповідає спеціальності, кваліфікації чи посаді, визначеної трудовим договором, або виконання такої ж роботи, але на іншому підприємстві, в установі, організації [198, с.35].

При переведенні державного службовця повинні діяти гарантії, передбачені КЗпП України, тобто: недопустимість переведення без згоди працівника; недопустимість переведення в період тимчасової непрацездатності працівника; заборона встановлення випробування при переведенні на іншу роботу; недопустимість переведення на іншу роботу, яка протипоказана працівнику за станом здоров’я.

Необхідно зауважити, що будь-яка норма, що передбачає переведення без згоди працівника, є неконституційною тому, що ч.3 ст.43 Конституції України забороняє примусову працю.

Від переведення необхідно відрізняти переміщення, яке не потребує згоди працівника. Воно проводиться в тому ж державному органі в межах спеціальності, кваліфікації, посади. При переміщенні може змінюватися структурний підрозділ, робоче місце, відділ тощо. Однак переміщення не може бути безмотивним, не обумовленим інтересами державного органу.

У зв’язку зі змінами системи і організації державної служби допускається зміна істотних умов праці державних службовців при продовженні роботи  за тією ж посадою державної служби. Про зміну істотних умов праці, що стосуються систем та розмірів оплати праці, гарантій, обмежень, пільг, режиму державного органу тощо, державний службовець повинен бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці. Якщо колишні істотні умови праці не може бути збережено, а державний службовець не згоден на продовження роботи в нових умовах, то трудовий договір припиняється за п. 6 статті 36 КЗпП України. Під змінами істотних умов праці стосовно державних службовців слід розуміти: реорганізацію міністерств, введення нових посад, перейменування посад тощо.

Для просування по службі важливе значення має перепідготовка службовця в  навчальних закладах. Статтею 29 Закону України “Про державну службу” встановлено, що результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі. Указом Президента України від 9.11.2000 р. затверджена Комплексна програма підготовки державних службовців [199], яка визнає професійне навчання як обов’язкову невід’ємну складову професійної діяльності державних службовців і підготовки державних службовців нової формації. Згідно цього документу результати навчання державних службовців, осіб з їх кадрового резерву мають стати однією з найважливіших умов прийому на державну службу, просування по службі, в тому числі присвоєння чергового рангу тощо. Навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації державних службовців має здійснюватися в разі: зарахування до кадрового резерву; зайняття посади вищої категорії (протягом першого року); перед черговою атестацією державного службовця; наявності виробничих потреб.

Підвищення кваліфікації державних службовців в освітніх установах і наукових організаціях можуть здійснюватися на основі індивідуального договору, що укладається між державним службовцем, який має підвищувати кваліфікацію, і відповідним державним органом. Укладення таких договорів може ініціюватись обома сторонами й найбільш доцільним буде в разі необхідності заміщення відповідної посади, яка вимагає від працівника спеціальних знань, умінь тощо [200, с.12]. Вважаємо, що умова про підвищення кваліфікації повинна передбачатися в трудовому договорі. Відповідно до ст.10 Закону “Про державну службу” серед основних обов’язків державних службовців є обов’язок постійно вдосконалювати організацію своєї роботи і підвищувати професійну кваліфікацію. Пункт 16 Загальних правил поведінки державного службовця передбачає, що державний службовець повинен постійно поліпшувати стан відповідності своїх умінь, знань і навичок функціям та завданням займаної посади, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівень за освітньо-професійними програмами та шляхом самоосвіти. Такі положення Закону та Правил свідчать про те, що підвищення кваліфікації є важливим і необхідним трудовим обов’язком державного службовця. А успішне навчання державного службовця має бути підставою для просування по службі.

Але підвищення кваліфікації не надає державному службовцю суб’єктивного права на просування, воно лише створює необхідні умови для цього. Ми виходимо з того, що право на просування є елементом загальної праводієздатності, а не суб’єктивним правом.

Просуванню по службі має сприяти кадровий резерв, що створюється для заміщення посад державних службовців.

Явна недостатність правової бази для формування повноцінного кадрового резерву не сприяє реалізації права державного службовця на просування по службі. Продовжує зберігатися традиційний порядок формування кадрового резерву, прийнятий в радянському державному апараті, який полягає в тому, що керівник державного органу, як правило, при організаційному сприянні кадрової служби на свій розсуд зараховує державних службовців даного державного органу в кадровий резерв. Однак у випадку відкриття вакансій керівник не несе юридичного обов’язку призначати на них кандидатів, що знаходяться в резерві. Вбачається, необхідно закріпити порядок формування кадрового резерву на конкурсній основі. При цьому повинен бути установлений юридичний обов’язок керівника державного органу заміщувати вакансії тільки тими державними службовцями, які знаходяться в резерві, виходячи із строків їх перебування в ньому [201, с.33].

 З такою думкою погодитися не можна. Кадровий резерв повинен бути дійсно дієвим, тобто призначеним для заміщення посад державних службовців, а також для просування їх по службі. Але, якщо посади будуть заміщуватися виключно особами, які знаходяться в кадровому резерві, то буде порушуватися принцип права на рівний доступ до державної служби.

Отже,  зміна трудових правовідносин державних службовців – це сукупність юридичних актів, на підставі яких змінюється зміст трудових правовідносин.  У результаті зміни трудових правовідносин  державних службовців відбувається просування по службі, яке повинно сприяти вдосконаленню кадрового потенціалу, становленню професійної та авторитетної державної служби.

 

10