ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Право->Содержание->3.3. Зміна трудових правовідносин державних службовців на підставі результатів атестації

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

3.3. Зміна трудових правовідносин державних службовців на підставі результатів атестації

 

Удосконалення і впорядкування проходження служби державним службовцем не можливо без періодичної атестації. Розробка правил проведення атестації і просування по службі являють собою тісно взаємопов’язані процедури (правові інститути). Тому інститут атестації державних службовців одержить повне осмислення тоді, коли буде чітко визначено його становище у структурі інституту державної служби, а точніше, в системі проходження державної служби.

Істотною прогалиною чинного Закону є відсутність законодавчого регулювання такого органічного елементу організації проходження державної служби, як атестація, що було пов’язано з неоднозначною оцінкою ролі атестації з боку різних категорій службовців державних органів та їх апарату під час проведення в недалекому минулому так званих “атестаційних кампаній”. Внаслідок відсутності законодавчого регулювання питання проведення атестацій стали вирішуватися виключно на рівні підзаконної нормотворчості. Тому в Закон необхідно включити окремі статті, спеціально присвячені основним вимогам щодо умов та порядку проведення атестацій. Метою проведення атестацій повинно стати визначення рівня професійної підготовки та відповідності службовців займаним посадам, а також вирішення питання про присвоєння службовцю державних органів та їх апарату чергового рангу. Атестація має розглядатись як необхідний елемент механізму проходження служби та просування по службі, який спирається на використання об’єктивних демократичних критеріїв оцінки ефективності та якості виконання службовцями своїх обов’язків. Атестації повинні проводитись у формі складання кваліфікаційних іспитів. У законодавчому порядку мають бути закріплені основні параметри проведення атестацій: періодичність планових атестацій; відкритість та неупередженість; участь в роботі атестаційних комісій  представників трудового колективу органу; право службовця на ознайомлення з матеріалами атестації; обов’язковість рішень атестаційних комісій; право на оскарження рішень атестаційних комісій до Головдержслужби або до суду. Результати атестацій повинні обов’язково враховуватись при зарахуванні службовця до кадрового резерву чи висуванні його кандидатури для зайняття більш високої посади.

Підбір кадрів і правильне їх використання  не вичерпується проведенням конкурсів. Це постійний процес виявлення найбільш компетентних і висококваліфікованих працівників, висування  на посади, що відповідають їх здібностям. Тому періодична атестація виступає ефективним засобом раціонального підбору і використання кадрів державних службовців.

Атестація вперше була введена в СРСР в 1968 р. для працівників науково-дослідних, проектних, конструкторських, технологічних організацій, науково-дослідних підрозділів вищих навчальних закладів і науково-дослідних інститутів [205], а потім  поступово розповсюджена на керівних, інженерно-технічних працівників і спеціалістів виробничих галузей народного господарства, учителів, викладачів і керівників середніх спеціальних навчальних закладів, працівників апарату радянських і громадських органів. Іншими словами, поспіль виявилась чітка тенденція підвищення значення атестації, розширення кола осіб, на яких вона розповсюджувалася. Практично атестація стала загальним засобом оцінки діяльності керівників і спеціалістів різних рівнів із настанням правових наслідків, що стосуються істотних умов праці.

При введенні атестації завжди видавався спеціальний нормативний акт, який визначав порядок її проходження для тієї чи іншої категорії працюючих. В результаті склалося досить численне законодавство про атестацію. Зміст нормативних актів в цей період багато в чому співпадав, але деякі питання проведення атестації та її наслідків для працівників вирішувалися по-різному. Проте в усіх нормативних актах про атестацію завжди підкреслювалася мета введення  такого засобу перевірки ділових якостей працівника, яка була сформульована для кожної категорії працівників, що підлягали атестації.

 В юридичній літературі поняттю атестації  приділено достатньо уваги. Незважаючи на деякі розбіжності при визначенні цього поняття, всі дослідники відмічали, що під атестацією слід розуміти перевірку кваліфікації працівника, його ділових якостей і їх оцінку, що здійснюється в певній організаційно-правовій формі [206, с.42; 207, с.99,100; 208, с.116-126; 209, с.190-193]. При цьому необхідно зауважити, що між ученими-трудовиками йшла дискусія  про більш точну назву цієї правової категорії: чи слід періодичну перевірку кваліфікації називати атестацією   чи більш точним у даному випадку є використання терміну переатестація [210, с.140,141]. Але зараз цей спір не має практичного значення тому, що законодавство пов’язує правові наслідки саме з атестацією працівників.

Представники науки трудового права розглядають атестацію як правовий інститут трудового права. Наприклад, В.І.Курилов пише: “Норми, що регулюють атестацію працівників в рамках правового інституту трудового договору, складають групу, внутрішня єдність якої обумовлена спільністю цілей і змісту названих норм” [207, с.101-102]. В.М. Скобєлкін вважає, що атестаційні комісії виступають в якості суб’єктів трудових правовідносин [211, с.35].

Атестація – це юридичний обов’язок державних службовців проходити у встановленій організаційно-правовій формі періодичну перевірку їх професійних, ділових і моральних якостей з ціллю удосконалювання діяльності державного органу, поліпшення підбору і розміщення кадрів, стимулювання росту їх професійної компетенції і підвищення відповідальності за результати прийнятих рішень, розвитку ініціативи і творчої активності [212, с.143].

Враховуючи, що “атестація вирішує наступні основні завдання: забезпечує законність у системі функціонування державної служби; допомагає виявити потенційні можливості державного службовця з метою підвищення його по службі; стимулює підвищення кваліфікації і професіоналізму державних службовців” [84, с.72], доцільно, щоб висновки атестаційних комісій були підставою для просування по службі.

Атестація у вузькому розумінні проводиться з метою перевірки і оцінки професійних, ділових і особистих якостей службовця, визначення його службово-посадової відповідності вимогам, що висуваються до службовця.

Під атестацією державних службовців можна розуміти також діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника займаній посаді здійснює оцінку ділових, особистих якостей, процесу і підсумків його службової діяльності, результатами якої стають висновки та рекомендації атестаційної комісії щодо покращання праці як працівника, якого атестують, так і апарату всього державного органу.

Отже, атестація – це діяльність, яка розкривається у повному обсязі лише при ефективному функціонуванні механізму атестації протягом усіх її етапів: підготовки атестації; проведення оцінки і здійснення контролю за працею службовців; прийняття рішення відповідними керівними органами або керівними працівниками за результатами атестації; реалізація рекомендацій атестаційних комісій щодо удосконалення роботи службовців усього апарату в цілому; розв’язання спорів, пов’язаних із проведенням атестації та її результатами; підведення підсумків атестації; поширенням передового атестаційного досвіду.

Атестація виконує своє основне призначення тільки у тому випадку, коли її оцінка об’єктивна. Особливо значним є суб’єктивізм оцінок, коли їх збираються використати як зручний спосіб для зведення рахунків із “незручними” працівниками.

Важливого значення для формування сучасного типу державного службовця набуває  визначення критеріїв оцінки його діяльності. Головне завдання формування державного службовця нового типу полягає в тому, щоб норми й цінності державної діяльності перетворити у позитивні мотиви особистої поведінки кожного державного службовця, який обіймає ту чи іншу посаду. Визначальним механізмом вирішення цього завдання є створення системи позитивної мотивації до професійного і сумлінного виконання своїх обов’язків [213, с.11].

Заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2002 рік [214] передбачають розроблення стандартів якості роботи державних службовців та запровадження їх для щорічної оцінки виконання державними службовцями покладених на них завдань і обов’язків.

Атестація (від латинського attestatio – свідчення, підтвердження, доказ) кадрів – це перевірка, визначення відповідності ділової кваліфікації, рівня знань і навичок працівника, інших суспільно значущих якостей займаній посаді [215, с.23].

Вперше про атестацію державних службовців у нашій державі (якщо не брати до уваги проведення разових атестацій окремих категорій працівників до прийняття Закону “Про державну службу”) на рівні нормативно-правового акту було згадано в Програмі кадрового забезпечення державної служби, затвердженій Указом Президента України від 10.11.1995 р. № 1035 [216]. У цьому документі було названо періодичну (один раз на 5 років) атестацію державних службовців лише як один з ефективних заходів роботи з кадровим резервом.

Саме цей Указ став підставою для розробки Положення про атестацію державних службовців в органах виконавчої влади, яке було затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14.08.1996 р. № 950[7]. Зазначеною постановою було запроваджено періодичне (один раз на 5 років) атестування державних службовців, передбачено проведення першої атестації у 1997 р. та визначено, що це Положення може застосовуватися щодо державних службовців, які працюють не тільки в органах виконавчої влади, а й в інших органах, установах та організаціях. Відповідно до цього Положення не підлягали атестації державні службовці, що перебували на займаній посаді менше одного року. У зв’язку з реорганізацією органів виконавчої влади значна частина державних службовців була переведена на інші посади чи в інші органи, і хоча вони фактично залишалися на одних і тих самих робочих місцях і виконували практично одні й ті ж функції, не підлягали атестації, оскільки формально перебували на посаді менше року. Тому за рішенням Кабінету Міністрів України для таких працівників була проведена атестація в 1998 році.

Але проведення атестації один раз на 5 років не змогло задовольнити сучасні вимоги до кадрової роботи. Очевидно, що така періодичність не може вчасно забезпечити оцінювання діяльності державних службовців. У США підставою для підвищення в посаді може служити  успішна  атестація службовців, яка проводиться щорічно. У випадку незадовільної оцінки роботи службовець може бути звільнений, або переведений на іншу посаду. Однак таке переведення заборонене, якщо на протязі 5 років діяльність службовця на керівному посту двічі оцінювалась незадовільно [28, с.248].

У травні-вересні 1997 р. проведена перша атестація державних службовців. Станом на 01.10.97 р. пройшли атестацію 137883 державних службовців, або 98 % від загальної кількості, що підлягала атестації. Із загальної кількості державних службовців, що пройшли атестацію, визнані такими, які відповідають своїм посадам – 126073 (91,4 %), відповідають своїм посадам за певних умов – 10852 (7,8 %), не відповідають своїм посадам – 958 (0,8 %).

Майже 40 % державних службовців з тих чи інших причин були звільнені від атестації: це призначені на посади Президентом України; обрані або призначені на посади колегіальним органом чи органом вищого рівня; перебувають на посадах менше одного року; перебувають на посадах патронатної служби; молоді спеціалісти; жінки у відпустці по вагітності і т.п.; прийняті на посади на визначений термін. Серед них найбільшу питому вагу – 53,6 %, складають обрані або призначені на посади колегіальним органом чи органом вищого рівня, потім – 33,2 %, особи, які перебувають на посадах менше одного року.

Із загальної кількості атестованих відповідають займаним посадам 95,2% державних службовців, відповідають займаним посадам за певних умов – 4,6 %, не відповідають займаним посадам 140 державних службовців.

Комісіями рекомендовано організувати стажування на більш високій посаді для 1,3 % державних службовців; зарахувати до кадрового резерву 7,2 %; здобути відповідну освіту – 4 %; пройти перепідготовку, підвищення кваліфікації – 4,2 %; вивчити іноземну мову – 0,3 %; опанувати роботу на комп’ютері тощо 3,5 %; призначити повторну атестацію протягом року – 2,9 %; перевести на нижчу посаду, яка відповідає професійному рівню (за згодою працівника) – 0,2 %; звільнити з займаної посади – 0,1 %. Майже кожному третьому державному службовцеві були висловлені зауваження або побажання [217, с.81,82].

28 грудня 2000 р. постановою Кабінету Міністрів України затверджено нову редакцію Положення про проведення атестації державних службовців [116], яке передбачає проведення атестації один раз на три роки усіх державних службовців, у тому числі й тих, які внаслідок організаційних змін державних органів обіймають посади менше року, але їх посадові обов’язки  не змінилися. Особливості проведення атестації державних службовців, посади яких віднесені до 1 та 2 категорій, визначаються органами, що призначають їх на посади.

У період між атестаціями проводиться щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов’язків у порядку, визначеному керівником, який призначає на посади та звільняє з посад зазначених осіб. Така оцінка проводиться безпосередньо керівниками структурних підрозділів, де працюють державні службовці, під час підбиття підсумків роботи за рік. Це обумовлене тим, що вони краще за інших знають працівників свого підрозділу, несуть відповідальність за результати їх праці, а також вносять пропозиції щодо застосування заходів заохочення та дисциплінарного впливу.

Атестаційна комісія утворюється для організації та проведення атестації наказом керівника державного органу. Головою комісії, як правило, призначається заступник керівника державного органу.

У зв’язку з тим, що атестаційна комісія формується керівником органу, де проводиться атестація, цілком природно, що він може сформувати її із бажаних йому і залежних від нього працівників. Так було і в минулому, коли атестація частіше всього зводилася до формально-бюрократичної процедури, що нерідко дозволяє керівнику позбутися від неугодних йому працівників. Таке ж приблизно становище з формуванням конкурсних комісій спостерігається і тепер [161, с.25].

За рішенням керівника державного органу до роботи в комісіях можуть залучатися незалежні експерти (наукові працівники, психологи, професіологи, представники системи навчання державних органів та інші спеціалісти). Оцінка експертами якостей державного службовця не може бути домінуючою, а враховується як один із аргументів, що характеризує державного службовця [218]. Тобто незалежні експерти до складу атестаційної комісії не включаються, а тому вони не беруть участі в голосуванні по прийняттю рішення комісією.

На думку П.Павленчика, оцінюванню мають підлягати результати роботи, її обсяги і терміни виконання, якість, тобто можливість застосування результатів без доопрацювання або з незначним чи суттєвим доопрацюванням, а також методи роботи: самостійність, ініціативність, співпраця з колегами, відповідальність, орієнтація на кінцевий результат, терпимість і готовність допомогти, рівень конфліктності, вміння висловлюватись усно і письмово. У керівників, крім того, слід оцінювати раціональність розподілу роботи серед працівників, делегування функцій, підтримку та заохочення якісної роботи, особистий приклад, сприяння професійному зростанню підлеглих [219, с.70].

На підставі всебічного аналізу виконання основних обов’язків, складності виконуваної роботи та її результативності комісія приймає одне з таких рішень: відповідає займаній посаді; відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботи на комп’ютері тощо; не відповідає займаній посаді.

Атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або  відповідають займаній посаді за певних умов.

У разі прийняття рішення про відповідність працівника займаній посаді комісія може рекомендувати керівникові зарахувати його до кадрового резерву, дозволити пройти стажування на більш високій посаді, присвоїти черговий ранг державного службовця, рекомендувати про встановлення надбавки, передбаченої законодавством, або зміни її розміру, порушити в установленому порядку клопотання про продовження терміну перебування на державній службі тощо.

Л.І.Лазор, зокрема, вважає, що відповідність займаній посаді передбачає: працівник має належний рівень профпідготовки, виконує професійні обов’язки у відповідності з вимогами, які пред’являються до нього, вміє керувати колективом (для керівника), вносить певний особистий вклад, що характеризується трудовою активністю і результатами роботи [220, с.77].

У разі прийняття рішення про відповідність займаній посаді за певних умов комісія рекомендує керівникові призначити через рік повторне атестування, якщо державний службовець погодиться виконати дані йому рекомендації.

У разі прийняття рішення про невідповідність державного службовця займаній посаді комісія рекомендує керівникові перевести цього державного службовця за його згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.

Кожна рекомендація повинна мати відповідне обґрунтування.

Про результати кожного засідання комісії її голова повідомляє керівника, який за результатами атестації видає відповідний наказ.   

Рішення атестаційної комісії носить рекомендаційний характер тому, що вона не правомочна підвищувати державного службовця в посаді, чи звільняти його навіть при невідповідності займаній посаді. Цими повноваженнями наділений керівник державного органу, або інша особа, яка призначала державного службовця на посаду. Разом з тим, рішення атестаційної комісії – це юридичний факт, який може вплинути на зміну трудових правовідносин.

Отже, атестація державних службовців – це періодична перевірка відповідності займаній посаді, яка допомагає виявити з одного боку -   потенційні можливості державного службовця з метою підвищення його по службі, а з іншого – неспроможність виконання завдань та обов’язків державним службовцем, що спричиняє пониження по службі або звільнення. Атестація стимулює підвищення кваліфікації і професіоналізму державних службовців Вона є не тільки ефективним засобом раціонального підбору і використання кадрів, а й важливим елементом проходження служби, забезпечення реального механізму просування по службі на підставі заслуг і ділових якостей.

****************************************************************

Аналізуючи питання, пов’язані зі зміною трудових правовідносин державних службовців, можна зробити такі висновки:

трудові правовідносини державних службовців, як й інших працівників, можуть змінюватися в результаті переведення, переміщення, зміни істотних умов праці. У цьому випадку застосовуються норми трудового законодавства;

на державній службі зміна правовідносин відбувається шляхом просування. Система просування по службі, у тому числі присвоєння рангів, повинна передбачати порядок, згідно з яким рішення приймається не одноособово керівником органу, а з урахуванням рішення компетентної комісії, яка може складатися з рівної кількості представників від керівника державного органу й від інших працівників;

особливістю зміни трудових правовідносин державних службовців є те, що по відношенню до них застосовується ротація кадрів – особливий вид переведення на іншу посаду чи в інший державний орган на визначений строк державних службовців, які працюють на окремих посадах у випадках, передбачених законами України. Зміна рангу державних службовців, що відбувається як у межах відповідної категорії посад, так і у разі призначення на посади більш високої категорії,  також породжує зміну трудових правовідносин;

потребують удосконалення правові норми, які регулюють питання проведення атестації, у тому числі оцінки виконання покладених на державних службовців завдань і обов’язків. Вони є фактором ефективного впливу на процес просування працівників по службі.

 

12