ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Право->Содержание->4.3. Гарантії при звільненні державних службовців

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

4.3. Гарантії при звільненні державних службовців

 

Закріплені Конституцією України гарантії захисту громадян від незаконного звільнення зобов’язують особливо відповідально підходити до застосування норм, що регулюють припинення трудового договору. Останнє допускається лише з підстав, передбачених законом, і з додержанням визначеного ним порядку.

У відповідності зі ст. 4 Конвенції МОП № 158 “Про припинення трудових відносин з ініціативи роботодавця” [182, с.1223-1229] трудові відносини з працівниками не припиняються, якщо немає законних підстав для такого припинення, пов’язаних зі здібностями або поведінкою працівника або викликаних виробничою потребою підприємства, установи або служби.

Норми про припинення трудового договору повинні, з одного боку, характеризувати високий рівень трудових прав громадян, а з іншого – виступати надійним гарантом від незаконних звільнень.

Новий Кримінальний кодекс України [55] в ст. 172 передбачає кримінальну відповідальність за незаконне звільнення працівника з роботи з особистих мотивів, а ч. 2 цієї статті вказує на підвищену відповідальність за ті самі дії , вчинені щодо вагітної жінки чи матері, яка має дитину віком до чотирнадцяти років або дитину-інваліда. Ці гарантії повинні діяти і стосовно державних службовців. Ст. 38 Закону “Про державну службу” передбачає кримінальну відповідальність у відношенні осіб, винних у порушенні законодавства про державну службу.

Для держави принципово важливою є проблема збереження потенціалу висококваліфікованих кадрів. На навчання, підвищення кваліфікації і перекваліфікації державних службовців витрачаються великі державні кошти, тому збереження персоналу державної служби є одним з найважливіших завдань організації і правової регламентації державної служби в Україні.

Поряд із системою матеріального забезпечення і постійного підвищення рівня професійної освіти повинна існувати система, направлена на збереження кадрів державної служби незалежно від динаміки реорганізаційного процесу системи державних органів; вона повинна забезпечувати реалізацію закріплених у Законі принципів соціального захисту державних службовців, стабільності державної служби.

Крім інтересів держави, існує інтерес конкретної особистості – державного службовця. Коли держава забороняє державному службовцю виконувати іншу оплачувану трудову діяльність, вона повинна надати додаткові гарантії у випадку втрати роботи і заробітку, який є основним і єдиним джерелом доходу працівника.

До рівня основних принципів державної служби потрібно підняти стабільність кадрів та захист прав і законних інтересів службовців, що виступають основними соціально-правовими гарантіями зайнятості на державній службі та професіоналізму службовців державних органів та їх апарату. В цьому плані державна служба на відміну від зайнятості в приватному секторі повинна приваблювати перш за все своєю стабільністю та соціально-правовими гарантіями [15, с.98].

Концепцією адміністративної реформи в Україні [60] передбачено, що з метою збереження високопрофесійного і досвідченого кадрового потенціалу державної служби та ефективного його використання у випадках припинення державної служби з незалежних від працівника причин (відставка, звільнення, відсторонення, утримання в резерві поза службою тощо) доцільно розробити і запровадити дієвий механізм його соціально-правового захисту. Так, у разі зміни посади державним службовцем внаслідок зміни керівника (для патронатної служби) та ліквідації або реорганізації державних органів йому повинна надаватися робота з установленням посадового окладу не нижче від попереднього.

Важлива гарантія  при припиненні державної служби передбачена Законом в ч. 2 ст. 30: “Зміна керівників чи складу державних органів не може бути підставою для припинення державним службовцем державної служби з ініціативи новопризначених керівників, крім державних службовців патронатної служби”.

Частиною 3 цієї статті передбачено, що за державними службовцями, які займали посади першої категорії не менше трьох років і звільнені у зв’язку зі зміною складу органу, де вони працювали, або закінченням терміну повноважень цього органу, зберігається середньомісячний заробіток на період працевлаштування, але не більше одного року.

Законом надаються гарантії у разі відставки державного службовця. Відповідно до ст. 31 Закону у разі відставки державного службовця, який не досяг пенсійного віку, але має достатній для призначення пенсії стаж (для чоловіків – 25, для жінок – 20 років) і відпрацював на посадах першої чи другої категорії не менш як п’ять років, йому виплачується щомісячно 85 % його посадового окладу з урахуванням надбавок за ранг та за вислугу років до досягнення пенсійного віку.

Звільнення працівників на підставах, передбачених пунктами 2, 3, 5-7 ст. 30 Закону “Про державну службу”, автори науково-практичного коментарю до законодавства України про працю рекомендують проводити з додержанням правил, встановлених ч. 3 ст. 40 і ч. 3 ст. 184 КЗпП [131, с.43].

Важливу гарантію передбачив Указ Президента України від 29.05.2001 р. “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” [81], згідно якого вводяться посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України і державних секретарів міністерств.  Відповідно до п. 5 цього Указу Державний секретар Кабінету Міністрів України, державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники можуть бути звільнені з посад лише в разі неналежного виконання обов’язків, неможливості виконувати свої обов’язки за станом здоров’я, набрання чинності обвинувальним вироком суду щодо них та в інших випадках, передбачених Законом України “Про державну службу”.

Припинення повноважень Кабінету Міністрів України, зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення з посад  Державного секретаря Кабінету Міністрів України, державних секретарів міністерств, їх перших заступників та заступників. Звільнення з посад керівників інших центральних органів виконавчої влади також не тягне за собою звільнення з посад їх перших заступників та заступників.

Згідно ст. 44 КЗпП при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у п. 6 ст. 36 та пунктах 1, 2 і 6 ст.40 КЗпП, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (п.3 ст.36) – не менше двомісячного середнього заробітку;  внаслідок порушення органом законодавства про працю умов колективного або трудового договору  з цих питань (статті 38 і 39) – у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку.

При вивільненні працівників у зв’язку з ліквідацією державного органу або скороченні його штату державному службовцеві має бути запропонована інша робота за тією ж професією і кваліфікацією, а при її відсутності – інша робота з урахуванням індивідуальних побажань і суспільних потреб. Про наступне вивільнення працівників персонально попереджують не пізніше ніж за два місяці.

Для державних службовців не існують спеціальні гарантії працевлаштування. Воно здійснюється в порядку, передбаченому трудовим законодавством.

При вивільненні працівників у випадку скорочення штату враховується переважне право на залишення на роботі, яке надається працівникам з більш високою кваліфікацією.

Оцінка ділових якостей державного службовця проводиться керівником відповідного державного органу із врахуванням рівня його освіти, результатів роботи тощо.

У тому випадку, якщо кваліфікація і продуктивність праці державних службовців однакова, перевага в залишенні на роботі надається особам, перерахованим в ч. 2 ст. 42 КЗпП України.

При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу в тому ж органі, він за своїм розсудом, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. Водночас керівник державного органу доводить до відома державної служби зайнятості про наступне вивільнення працівника із зазначенням його професії, спеціальності, кваліфікації та розміру оплати праці.

Державна служба зайнятості пропонує працівникові роботу в тій же чи іншій місцевості за його професією, спеціальністю, кваліфікацією, а при її відсутності – здійснює підбір іншої роботи з урахуванням індивідуальних побажань і суспільних потреб. При необхідності працівника може бути направлено, за його згодою, на навчання новій професії (спеціальності) з наступним наданням йому роботи.

Відповідно до Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.05.1999 р. [252], державні службовці патронатної служби можуть бути звільнені у разі зміни керівника або складу державного органу (ч.2 ст. 30 Закону). У цьому випадку в трудовій книжці робиться запис із посиланням на п. 1 ст. 40 КЗпП. Про наступне звільнення працівника можна не попереджувати, але державному службовцю патронатної служби надаються гарантії, пільги і компенсації, передбачені КЗпП. Логіка постанови така: патронатна служба має обслуговувати особисто керівника державного органу. Якщо ж він припинив державну службу на своїй посаді, то скасовуються всі посади патронатної служби. Новий керівник вводить для себе нові (хоч би зі старою назвою) посади і має право набирати нових працівників [131, с.48].

Згідно  п. “г” ч. 1 ст. 26 Закону України “Про зайнятість населення” [253] працівникам передпенсійного віку, вивільненим у зв’язку із скороченням штату чи ліквідацією, гарантується достроковий вихід на пенсію (включаючи право на пенсію, передбачену статтею 37 Закону України “Про державну службу”, за наявності загального трудового стажу – для чоловіків не менше 25 років, для жінок – не менше 20 років, у тому числі стажу державної служби не менше 10 років) за півтора року до встановленого законодавством строку за наявності необхідного загального трудового стажу (у тому числі на пільгових умовах). Це правило повинно поширюватися і на державних службовців.

Відповідно до ст. 37 Закону державним службовцям у разі виходу на пенсію при наявності стажу державної служби не менше 10 років виплачується грошова допомога в розмірі 10 місячних посадових окладів.

У разі виходу на пенсію державні службовці при наявності стажу державної служби не менше 10 років користуються умовами щодо комунально-побутового обслуговування, передбаченими цим Законом.

Згідно  ст. 47 КЗпП керівник органу зобов’язаний  в день звільнення видати працівникові належно оформлену трудову книжку і провести з ним розрахунок у строки, зазначені в ст. 116 цього Кодексу.

Статтею 32 Закону передбачено, що рішення про припинення державної служби може бути оскаржено державним службовцем безпосередньо до суду.

Працівник може звернутися із заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до місцевого суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення – в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.

Незважаючи на те, що для реалізації гарантій відсутня достатня економічна база, вважаємо що стосовно деяких підстав звільнення за ініціативою власника не у достатній мірі законом урегульоване питання щодо гарантій, наприклад, при звільненні державних службовців у випадку ліквідації державної органу, закінчення терміну повноважень органу, зміни його складу, або скороченні штату працівників, що об`єктивно відбувається з метою поліпшення якості роботи державних структур.

Хоча загальні норми трудового законодавства передбачають низку пільг та гарантій, які є загальними для вивільнюваних працівників в усіх сферах суспільно-корисної діяльності (звільнення допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу, з урахуванням вимог щодо переважного права на залишення на роботі (ст.42 КЗпП України), переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу (ст.42-1 КЗпП України), виплати вихідної допомоги (ст.44 КЗпП України), згідно порядку вивільнення працівників (ст.49-2, ст.49-4 КЗпП України), та забезпеченням зайнятості населення відповідно до Закону України "Про зайнятість населення" від 01.03.1991р. [253] попередня згода профспілкового органу (ст.43 КЗпП України), за виключенням ліквідації органу), однак, умови проходження служби державними службовцями мають свої особливості, а тому необхідно передбачити спеціальні гарантії для цієї категорії працюючих.

Враховуючи, що державні службовці - це здебільшого висококваліфіковані фахівці у сфері державного управління, які отримали відповідну спеціальну освіту, мають досвід роботи за спеціальністю, проходили підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації, тому ефективніше для держави і суспільства в цілому використовувати такі кадри за призначенням.

Для державних службовців мають бути встановлені додаткові умови щодо подальшої можливості застосовувати свої знання та досвід.

Законом "Про державну службу" передбачаються лише умови звільнення державних службовців, які займали посади першої категорії не менше трьох років, у зв'язку зі зміною складу органу, або закінчення терміну повноважень цього органу. За ними зберігається середньомісячний заробіток на період працевлаштування, але не більше одного року (ст.30, ч.3).

На нашу думку, необхідно розробити та запровадити спеціальний порядок звільнення державних службовців у випадку зміни в організації праці, ліквідації, реорганізації або перепрофілюванні державного органу, скорочення штату працівників, зміни складу державних органів, або закінчення терміну їх повноважень. В цьому нормативному акті повинно бути передбачено, що державному службовцю  у випадку неможливості надання роботи в тому ж державному органі, повинна бути запропонована  державна посада в іншому державному органі з обов'язковим урахуванням професії, кваліфікації та займаної раніше посади службовця.

При неможливості працевлаштування державному службовцю, що уклав трудовий договір на невизначений строк, повинна гарантуватися перепідготовка (перекваліфікація) із збереженням на період перепідготовки грошового утримання за заміщуваною до звільнення посадою та безперервного трудового стажу на державній службі, з подальшим працевлаштуванням на відповідну посаду на державній службі.

У відповідній нормі доцільно зазначити, що при зміні посади за такими підставами за державним службовцем зберігаються права соціально-побутового характеру (на отримання житла, обслуговування у медичному закладі та інші, якими він користувався, або міг скористатись за попереднім місцем роботи).

Важливим положенням стосовно державних службовців має бути залишення вивільненого службовця у кадровому резерві державної служби із збереженням безперервного стажу державної служби у випадку ненадання йому роботи у відповідності до його кваліфікації (це гарантувало б надання роботи на державній службі у майбутньому при появі вакантної посади).

****************************************************************

Аналізуючи підстави припинення трудових правовідносин державних службовців, можна зробити наступні висновки:

правове регулювання цих питань здійснюється за допомогою норм трудового законодавства, а також законодавства про державну службу, і особливості припинення трудових правовідносин державних службовців пов’язуються саме зі спеціальними нормами;

звільнення з державної служби на підставі ст. 30 Закону України “Про державну службу” не є дисциплінарним стягненням і воно не припускає обов’язкового дотримання порядку застосування дисциплінарних стягнень.  Таке звільнення є обов’язком  керівника державного органу перед державою тому, що при настанні обставин, передбачених Законом,  державний службовець не може перебувати на державній службі; 

відставка  є особливою, специфічною формою припинення трудових правовідносин;

 необхідно проводити службове розслідування при припиненні трудових правовідносин державних службовців за дисциплінарними підставами (п. п. 3, 4, 7, 8 ст. 40;  п. 1 ст. 41 КЗпП України) та у випадках, передбачених Законом України “Про державну службу”, з метою підвищення гарантій від незаконного звільнення;

піддано сумніву загальне положення про існування граничного віку перебування на державній службі і запропоновано скасувати таку підставу припинення державної служби, як досягнення державним службовцем граничного віку і вилучити із ст. 30 Закону “Про державну службу” пункт 3;

виявлено необхідність поширення  на державних службовців норм права, передбачених ст. 38, 39 КЗпП України. Піддано критиці погляд про те, що звільнення, в основі якого лежить ініціатива працівника, повинно провадитись з посиланням на п.1 ст.36 КЗпП України;

обмеження роботи за сумісництвом на державній службі, не повинно носити абсолютного і категоричного характеру, зокрема  там, де ця діяльність не може негативно вплинути на виконання службових обов’язків. А такий фактор, як низький рівень грошового утримання деяких категорій державних службовців в Україні потребує допущення виконання ними іншої оплачуваної роботи;

вважається доцільним встановити деякі законодавчі обмеження на комерційну і консультаційну діяльність громадян на певний період безпосередньо після звільнення зі служби в цілях попередження зловживань при використанні конфіденційної і секретної інформації, раніше доступної їм по роду служби;

у Законі України “Про державну службу” необхідно  передбачити припинення державної служби також у разі: визнання державного службовця  обмежено дієздатним рішенням суду, що набрав чинності; позбавлення права займати державні посади на протязі певного строку рішенням суду, що набрав чинності; наявності підтвердженого висновком медичної установи захворювання, що перешкоджає виконанню  посадових обов’язків; відмови від проходження процедури оформлення допуску до відомостей, що становлять державну таємницю, якщо виконання посадових обов’язків пов’язано з використанням таких відомостей;

визнано недоцільним звільнення керівних працівників державних адміністрацій у зв’язку зі змінами в політичній динаміці тому, що воно повинно обумовлюватися причинами, які унеможливлюють перебування на державній службі цих працівників та обґрунтуванням його підстав. Державні службовці виконують завдання і функції держави відповідно до визначених обов’язків, а не безпосередньо обслуговують осіб, які їх призначили на посаду. А тому їх діяльність не повинна обмежуватися певним строком і пов’язуватися тільки із закінченням повноважень інших посадових осіб;

аргументовано необхідність прийняття Закону України “Про умови проходження державної служби”, у якому повинні бути також детально регламентовані питання припинення трудових відносин з державними службовцями. Запропоновано розробити процедуру припинення трудових відносин за кожною з підстав припинення державної служби;

внесено пропозицію про розробку та запровадження спеціального порядку звільнення державних службовців у випадку зміни в організації праці, ліквідації, реорганізації або перепрофілюванні державного органу, скорочення штату працівників, зміни складу державних органів, або закінчення терміну їх повноважень;

визначено про необхідність скасування передбаченого ст.22 Закону України “Про державну службу” положення про зберігання заробітної плати на період відсторонення від виконання повноважень як невиправдану пільгу. Заробітна плата повинна  зберігатися тільки у випадку, коли правомірність рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою не підтверджується результатами службового розслідування;

у зв’язку з проведенням службового розслідування стосовно державних службовців, термін якого не може перевищувати двох місяців, в ст.  148 КЗпП України запропоновано внести примітку про встановлення трьохмісячного строку застосування дисциплінарного стягнення.

 

17