ГоловнаЗворотній зв'язок

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

РОЗДІЛ 1

ПОНЯТТЯ ТРУДОВИХ ПРАВОВІДНОСИН

 ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

 

1.1. Поняття державної служби як різновиду трудової діяльності

 

В Україні відбувається процес становлення державної служби, яка  покликана служити інтересам громадян і забезпечувати формування демократичної, соціальної, правової держави. В цих умовах визначення поняття “державної служби” має важливе теоретичне і практичне значення для правильного визначення кола суспільних відносин, що підлягають регулюванню  законодавством про державну службу.

Конституція України безпосередньо не визначає статус державної служби, але є підстави стверджувати, що “ідеологія чинної Конституції України все ж дає змогу говорити про потенційну можливість функціонування державної служби на правових засадах” [14, с.85].

У вітчизняній і зарубіжній юридичній науці відсутня єдність поглядів учених на визначення “державної служби”. Але в науковому відношенні це є непростим завданням, оскільки таке визначення має відображати динамічні закономірності державно-правової реальності, охоплювати різноманітні види правовідносин, коло осіб, які працюють в різних державних органах. Поняття “державна служба” важко чітко окреслити ще й тому, що воно використовується у різних розгалужених сферах, воно перенасичене численними значеннями, що нашаровуються одне на одне, переплітаються, посилаються одне на інше, а кордони між ними досить рухомі. Про це наголошують також багато фахівців, що займаються проблемами державної служби [15, с.14].

Г.І.Леліков характеризує державну службу як складну багатокомпонентну, динамічну, багатомірну, функціональну, комплексну систему з різнорівневими горизонтальними і вертикальними зв’язками, зовнішніми впливами та внутрішніми процесами [16, с.4].

Сенс вивчення державної служби з позицій науки трудового права полягає у тому, щоб розглядати трудові відносини державної служби як окремий різновид трудових відносин, які потрапляють під регулюючий вплив законодавства про працю, але з певною специфікою.

Державна служба є певним результатом суспільного поділу праці, її різновидом. Державна служба – це один із видів суспільно-корисної діяльності, тобто один із видів праці. Сутність служби[1] [17, с.224,225], як і інших видів суспільної діяльності, розкривається, перш за все, в процесі праці.

Служіння державі по своїй природі є трудовою діяльністю, що здійснюється на підставі найму, де працівником є державний службовець, а наймодавцем – державний орган. С.Іванов також вважає, що служіння державі, про яке говорять адміністративісти,  - за своєю суттю є трудовою діяльністю [18, с.56].

Необхідно погодитися з тим, що державна служба – це виконання обов’язків, основу яких складають юридичні дії, чи дії, безпосередньо направлені на те, щоб визвати юридичні наслідки [19, с.44]. Державна служба, як різновид трудової діяльності, поряд із загальними і універсальними елементами структури людської діяльності і праці, має і свої характерні риси, ознаки, які дозволяють розглядати останню як специфічний вид праці, певний його прояв.

Для того, щоб визначити сутність служби у суспільстві, необхідно звернутися до аналізу процесу праці в ході професійної діяльності. Очевидно, що державна служба є трудова діяльність для інших людей.

На наш погляд, у соціалістичному суспільстві нерозвиненість нормативної бази у сфері правового регулювання державної служби була пов’язана, перш за все, з незацікавленістю панівної еліти тоталітарної держави в правовій (а отже відкритій) регламентації таких суспільних відносин. Більш  дієвими в цій  сфері були партійні звичаї і авторитаризм лідерів, ніж діюча правова система, в розвитку якої останні не були зацікавлені.

У радянський період проблемами державної служби традиційно займалися представники адміністративно-правової науки. Вчені в області трудового права, що зверталися до цієї проблеми, були скоріш виключенням, чим правилом. До їх числа, зокрема, належав А.Ю.Пашерстник. Він вважав, що радянська державна служба - це “трудова діяльність в якості співробітника державної установи чи підприємства в галузі управління, організації та в інших галузях розумової праці, в тому числі і відповідні спеціальні функції” [20, с.121].

Таким чином, він виділяв три основні ознаки цієї правової категорії. По-перше, державна служба є різновидом трудової діяльності. По-друге, така трудова діяльність відноситься до розумової праці і здійснюється в державних установах, підприємствах, в області управління і організації. По-третє - це наявність спеціальних функцій у державного службовця. Очевидно, що навіть для  радянського періоду права таке визначення державної служби було надто широким, про це визнавав і сам автор [20, с.112-113].

С.С.Студенікін визначав радянську державну службу інакше: з одного боку - як “практичне здійснення функцій держави”, а з іншого - “як відношення тієї чи іншої особи до держави, в силу чого ця особа одержує повноваження по виконанню в тій чи іншій формі державних функцій” [21, с.73]. Це визначення підкреслює органічний зв’язок державної служби з державою і її діяльністю. 

В.М.Манохін пов’язував державну службу з посадою і стверджував, що “... радянська державна служба, якщо розглядати з точки зору місця, яке вона займає в державній організації, починається там, де встановлюється посада. Бо цілком очевидно, що всі наступні питання – об’єм посадових повноважень, порядок заміщення посад, службова діяльність і т. д.- своєю вихідною точкою мають посаду” [22, с.9].

Далі він вважав, що крім  “ діяльності особового складу – державних службовців по практичному і безпосередньому виконанню завдань держави” державна служба – це “ одна із сторін діяльності... держави по організації і правовому регулюванню праці особового складу державних органів та інших державних організацій” [22, с.10].

Аналізуючи позицію В.М.Манохіна, вважаємо, що він мав широкий підхід до характеристики державних службовців на державній службі, що не дозволяє розкрити її специфіку. Насправді, будь-який працездатний індивід, що займається тим, чи іншим видом суспільно-корисної діяльності, в певній мірі виконує завдання держави на даному етапі в межах його відповідних функцій. Неважко помітити, що ця позиція мало чим відрізняється від позиції А.Ю.Пашерстника, оскільки до державної віднесено службу в будь-якій державній організації.

Не зовсім правильною представляється також позиція авторів підручника з адміністративного права, підготовленого в Харківському юридичному інституті за радянських часів, в якому відмічалося, що державна служба - це безперервне виконання посадових повноважень особами, що працюють в апараті державних органів, на підприємствах, в установах, організаціях, за що одержують винагородження від держави. Державні службовці діють від імені і за дорученням державних органів щодо практичного виконання функцій державного апарату [23, с.117,123]. Що стосується сучасного етапу, то існують також різні погляди з цього питання. Не усі вони бездоганні. Автори звертають увагу на різні грані проблеми. Так, Д.М.Бахрах пише, що   ”державна служба як соціальна категорія – це професійне виконання за дорученням держави суспільно-корисної діяльності особами, які займають посади в державних організаціях” [24, с.102]. Далі він уточнює, що державні службовці працюють на державних підприємствах, в установах, органах та інших організаціях, тобто допускає розширювальне тлумачення державної служби. Ю.М.Старилов займає аналогічну позицію і стверджує, що державна служба – це служба в державних установах, підприємствах, організаціях і об¢єднаннях [25, с.9,10].

Б.М.Лазарєв вважав, що державна служба - це, насамперед, служіння державі, тобто виконання за її дорученням і за плату від неї діяльності по реалізації завдань і функцій держави в державних органах, “силових” структурах, в державних соціально-культурних установах, на державних підприємствах (в їх адміністрації). І саме тому особи, що перебувають на державній службі, підпадають під специфічний правовий режим [26, с.6,7].

Ю.П.Битяк державну службу пов’язує з поняттям “службова діяльність” і вважає, що нею охоплюється робота тих людей, для яких виконання обов’язків по посаді є основним видом суспільно-корисної праці [27, с.17].

Важливою віхою на шляху становлення правової бази державної служби  України і правового положення державних службовців стало прийняття Закону України “Про державну службу” 16 грудня 1993 року [2] (зі змінами й доповненнями). Цей Закон визначив державну службу в Україні як професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті по практичному виконанню завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Таким чином, законодавець не підтримав позицію тих авторів, які відстоювали широку сферу державної служби.

Для трудового права принципове значення має той факт, що державна служба розглядається саме як професійна діяльність на певній посаді, що дає змогу вважати її  трудовою діяльністю і визнати найманий характер праці державних службовців.

У сучасному зарубіжному законодавстві і юридичній науці відсутній єдиний підхід до поняття державної служби. Особливості законодавства про державну службу різних країн відбивають своєрідність  їх історичного шляху, державно-правових форм і політичного ладу. Для більшості зарубіжних країн характерна велика кількість  актів про державну службу.  Наприклад, у Канаді поруч із Законом про найняття на державну службу діє Закон про трудові відносини, який регулює взаємовідносини наймодавця і державних службовців, у тому числі питання вирішення трудових спорів і права на участь у страйках [28, с.185].

У зарубіжному законодавстві до державної служби традиційно відносять діяльність, пов’язану з реалізацією функцій держави і органів державної влади. На відміну від інших країн, у Великій Британії замість державної служби діє поняття “цивільна служба”. Починаючи з 70-х років 20 століття організація цивільної служби  була піддана ґрунтовному реформуванню. І зараз в цій країні відсутня єдина держслужба з уніфікованими нормами, які регулюють її проходження, відставку, оплату праці тощо. Її замінила різноманітність структур, умов трудових відносин і гарантій, шкал оплати, пенсійного забезпечення, можливості переходу в приватний сектор тощо [29, с.122]. Майже протягом усієї історії існування державної служби Великої Британії не було нормативного акту, який би регулював її склад та організацію діяльності. У січні 1996 р. набрав чинності  Кодекс державної служби. Кодекс встановлює конституційні межі, в яких усі службовці працюють та дотримуються цінностей державної служби, складає частину умов роботи кожного державного службовця [30, с.21].

Відповідно до ст. 1 Закону Республіки Польща про державну службу [31] “для забезпечення професійного, надійного, неупередженого виконання завдань і функцій держави впроваджується державна служба”.

У Федеративній Республіці Німеччині термін “державна служба” – збірне поняття, яке розповсюджується на усіх осіб, що зайняті в системі державного управління [32, с.86-89].

Викладене вище свідчить про те, що державна служба у зарубіжних країнах визнається різновидом трудової діяльності.

У науковій літературі державну службу традиційно розглядають у трьох основних аспектах – соціальному, політичному і правовому[2] [33, с.130,131]. В юридичній науці головна увага приділяється правовій характеристиці державної служби. З цього приводу державна служба розглядається як цілісна система, державно-правове явище, комплексний соціально-правовий інститут. Як соціальний інститут державна служба становить сукупність відносин. Як правовий інститут державна служба являє собою не лише сукупність юридичних норм однієї галузі права, а сукупність взаємопов’язаних юридичних норм різних галузей права, що регулюють відносно самостійну групу суспільних відносин, яка об’єктивно склалася [34, с.63]. За визначенням С.Д.Дубенко, державна служба – це особливий державно-правовий і соціальний інститут, який встановлює і регулює відносини держави з її службовцями, людьми, професією яких є діяльність за дорученням і від імені держави реалізувати її цілі і функції. Державна служба – це одночасно і інститут, і діяльність, і система правил роботи щодо виконання функцій держави, і персонал, який здатний якісно виконувати ці функції [35, с.166].

У теорії права під терміном  “інститут” розуміють сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, перейняті внутрішньою єдністю і охоплюють всі моменти регулювання відповідної галузі. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, відносно закінченого регулювання в межах конкретної галузі суспільних відносин даного виду [36, с.120]. Правовий інститут є основою будь-якої галузі права тому, що юридичні норми утворюють галузь права не безпосередньо, а через інститути. Одночасно в правовій системі існують і комплексні інститути. Тільки законодавству властиво створювати комплексні галузі й інститути права, але само право, яке є об’єктивною категорією, не здатне мати комплексні галузі й інститути права [37, с.270]. Відносини, що виникають в межах інституту державної служби, регулюються переважно нормами конституційного, адміністративного і трудового  права.

О.Оболенський вказує на системно-інтегративний аспект інституту державної служби, який полягає в тому, що організація і функціонування державної служби регулюються нормами багатьох галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, кримінального тощо); системно-елементний аспект інституту державної служби полягає в тому, що він складається з певних підінститутів [38, с.151-158].

Законодавство України визначає державну службу як професійну діяльність осіб, що займають посади в державних органах. На думку А.І.Турчинова [39, с.33-43] у понятті “професійна діяльність” перш за все відображаються якісні характеристики трудових функцій, які належить виконати людині на державних посадах, рівень розвитку змісту праці по забезпеченню виконання повноважень державних органів, потрібна якість цієї праці. Це одночасно і констатація ступеню розвитку об’єктивних форм праці (посад, робочих місць), ступеню складності праці в цій сфері, що потребує від людини професійних здібностей, відповідного професійного досвіду. Із визнання державної служби професійною діяльністю випливає, що участь в ній людини можлива тільки при оволодінні нею відповідними професійними знаннями, вміннями, навичками, досвідом.

Професійна діяльність державного службовця за своєю соціально-економічною сутністю є найманою працею, але трудова діяльність різних категорій державних службовців має свою специфіку, тісно пов’язану  з їх правовим статусом. Прикладом спеціальних норм є обмеження, пов’язані з державною службою, додаткові підстави припинення трудових відносин тощо.

Визнання державної служби професійною діяльністю пов’язано з питанням про структуру професій і спеціальностей, якими мають володіти державні службовці.

О.В.Петришин вважає, що питання про державну службу – це питання про кадри громадян, що працюють в державних інституціях, служать державі і, відповідно, головною проблемою організації і функціонування державної служби є проблема кадрів. Для того, щоб принципово вирішити проблему кадрів, необхідно визначитися з основними складниками правового режиму державної служби: кого і як приймати на службу, які повноваження покладати на державних службовців, яким чином повинна бути організована їх праця і пересування по службі, в чому особливості правового статусу службовців, якою повинна бути їх відповідальність, які передбачаються соціальні і правові гарантії для державного службовця. Оптимальне рішення цих питань покликане сприяти тому, щоб державна служба стала привабливою для здібних і талановитих людей [40, с.117] .

У визначення державної служби, яке міститься у ст. 1 Закону “Про державну службу”,  законодавець ввів такі основні ознаки: 1) державний службовець; 2) посада; 3) державний орган.

Державним службовцям належить найважливіша роль у вирішенні завдань зміцнення української державності й реформування суспільства на засадах демократії та права. Їх досягнення, ефективність діяльності всього апарату, залежать від організації праці, вміння, сумлінності, активності службовців. Звідси зрозуміло, яке велике значення для країни мають державні службовці, правильне визначення цілей і напрямків їх праці, добір кадрів, розподіл повноважень, стимулювання сумлінної праці тощо. Деякі вчені навіть стверджують, що хороша адміністрація для суспільства важливіша, ніж хороша конституція. І хоча така думка є спірною, досвід багатьох країн свідчить про те, що суспільство, яке належним чином не організувало працю службовців, зазнає серйозних труднощів.

Згідно з даними Світового банку кількість державних службовців в Україні становила в 1998 р. близько 0,45 % від загальної кількості населення. Для регіону Європи та Середньої Азії ці показники складали – 1,9 %, а у країнах Організації економічного співробітництва та розвитку – 4,3 % [30, с.94,95]. Основна кількість державних службовців працює в регіонах. Робоча сила в центральних міністерствах та інших центральних органах налічує дещо більше 5 % від загальної кількості(10,788)[3] [41, с.6].

Слід зазначити, що у сфері державної служби створено нормативно-правову базу, на підставі якої здійснюється  регулювання діяльності державного службовця. Реалізація окремих положень нормативних актів дещо ускладнена через відсутність реальної системи економічних і правових гарантій їх професійної діяльності, незавершеність механізму реалізації відповідальності за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення повноважень, порушення обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби. Це впливає на здійснення державними службовцями своїх повноважень відповідно до їх професійної компетентності, що, у свою чергу, ускладнює процес добору на державну службу спеціалістів з урахуванням їх особистих і професійних якостей. Невирішеність цих проблем потребує більш конкретних наукових досліджень.

Згідно з теорією права поняття завжди повинні бути розглянуті в розвитку й русі - від уже досягнутого  знання до більш глибокого  рівня, що адекватно відбиває дійсне становище речей. Базуючись на цьому принципі, звернемося до ступеня розробленості названої проблеми в спеціальній юридичній літературі.

Тривалий час у радянському суспільстві панувала доктрина про відсутність      чиновництва  як особливої соціальної групи, яка має певні соціальні функції.  Тому неможливо було проведення наукових досліджень з питань їх ролі  у суспільстві й державі.

Як уже було зазначено, традиційно дослідженнями проблем державної служби й державних службовців займалися переважно фахівці в галузі адміністративного права. Так, С.С.Студенікін відносив до державних службовців осіб, які безпосередньо чи  як допоміжні працівники тимчасово або постійно виконують за винагороду державні функції [42, с.106]; В.М.Манохін доповнює визначення розглядуваного поняття ознакою виконання посадових повноважень від імені й за дорученням держави для виконання її завдань [22, с.81-83]. Деякі вчені прагнули провести різницю між робітниками і державними службовцями на підставі відмінностей між працею розумовою і фізичною. Найчіткіше  ця ідея знайшла відбиття у працях А.Ю.Пашерстника - вченого в галузі трудового права [20, с.112]. Проте критерій розумової праці надто ємний: він притаманний праці юристів, лікарів, учителів, наукових працівників і т.д., що не дозволяє провести чітке відмежування  службовців і державних службовців. Однак необхідно підкреслити, що  деякі правники 90-х років займають аналогічну позицію. Так, Д.М. Бахрах пише, що “державний службовець – це особа, яка обіймає посаду в державній установі і за винагороду виконує покладені на неї обов’язки” [24, с.102]; Ю.П. Битяк державними службовцями вважає громадян, які працюють у державних органах та апараті адміністрації державних підприємств, об¢єднань, установ та організацій на певних посадах з оплатою за працю з державних коштів [27, с.27,28].

Нормативного встановлення  поняття “державний службовець” не знало і законодавство колишнього СРСР; не визначено воно  в нормативних актах України і сьогодні. Відсутність його законодавчого формулювання не створює значної правової проблеми. У багатьох країнах, які мають    стабільну систему законодавства з цієї сфери, також немає його нормативного закріплення. Разом з тим, в необхідних випадках вказуються специфічні ознаки державного службовця, які відрізняють його від інших категорій працівників і розкривають основний зміст цього поняття. Аналіз зарубіжних джерел показує, що в західних країнах, наприклад, віднесення працівників до державних службовців відбувається шляхом включення до основного ядра державних службовців, що складається із вузького управлінського апарату переважно тих чи інших державних галузей.

Інститут професійного чиновництва вперше був створений у Франції і Німеччині, значно пізніше – Великій Британії, США і Канаді. Іспанія була першою країною в Європі, що прийняла загальний статут державних службовців у 1852 році [43, с.301].

У зарубіжному законодавстві до державних службовців традиційно відносять працівників, посадові повноваження яких пов’язані з роботою органів державної влади. Удосконалення законодавства про державну службу в різних країнах було спрямовано на створення ефективного державного апарату. Перед органами, що здійснюють контроль за комплектуванням державного апарату, стоять завдання двоякого роду – забезпечити  вступ найбільш кваліфікованих кадрів, а також надати можливість державним службовцям захистити свої інтереси у разі їх незгоди з умовами проходження служби (у тому числі і відносно підвищення  посади) [44, с.182].

У Великій Британії до державних у широкому розумінні відносяться всі службовці публічного сектору, включаючи як цивільних службовців, тобто працівників міністерств і відомств, так і службовців збройних сил, поліції, а також публічних корпорацій, місцевих органів влади, системи охорони здоров’я шкільної освіти тощо. Службовців публічного сектору, як правило, називають “посадовими особами”, міністерств – цивільними службовцями. Коли мова йде про “цивільного службовця”, тобто про поняття “державний службовець” у вузькому розумінні, мається на увазі особа, що перебуває на державній службі ( в будь-якому міністерстві чи відомстві), за виключенням тих, хто займає політичні або судові посади, і одержує платню із коштів, які виділяються з дозволу парламенту. Статистика свідчить, що у Великій Британії державні службовці складають тільки 10% робочої сили державного сектору і близько 2% працюючого населення [30, с.192].

Польське законодавство традиційно пов’язує поняття “службовець цивільної служби” і “службовець державної установи” з органами, працівники яких повинні бути віднесені до однієї із категорій. Так, Закон “Про державну службу” від 5 липня 1996 р. [31] встановлює, що корпус цивільної служби створюють працівники відомств урядової адміністрації (ст.1, 3). Закон допускає при цьому розповсюдження цього статусу і на інших осіб.

У США федеральними державними службовцями є особи, праця яких оплачується із бюджету федерації. Крім федеральної існують державні служби окремих штатів і апарат органів місцевого самоврядування. В основу організації федеральної державної служби покладено поділ  на дві категорії – “конкурсну” і “патронажну”. До однієї категорії відносяться особи, які поступили на службу і пересуваються по ній у відповідності із принципами “системи заслуг”, установленими законодавством. До іншої категорії відносяться державні службовці, які призначаються на посади Президентом одноосібно або за порадою і за згодою Сенату [28, с.240].

У французькому законодавстві відсутнє поняття “державний службовець”. Закон від 13 липня 1983 р. визначає коло осіб, які володіють статусом чиновника. До них відносяться службовці центральної державної адміністрації і адміністрації регіонів, департаментів, комун і їх установ, за виключенням службовців парламенту і суддів загальної юрисдикції. У Франції державні службовці державної влади користуються спеціальним правовим режимом, що регламентує їх високий соціальний статус [45, с.263-270]. В залежності від виконуваних функцій і умов прийняття персонали (штати) адміністративних органів підрозділяються на чотири категорії: А, В, С, Д. У категорію А входять чиновники, які займаються підготовкою управлінських рішень або керівною роботою і мають диплом про вищу освіту. Чиновники категорії В реалізують виконавчі функції і набираються із осіб, що мають спеціальну освіту (диплом бакалавра або рівноцінний диплом). В цю категорію входять адміністративні секретарі, інспектори, учителі та ін. Категорії С і Д об’єднують  обслуговуючий адміністративний персонал і набирають його із осіб, які мають середню освіту. Необхідно відмітити, що чисельність службовців категорії Д постійно скорочується.

У Німеччині статус чиновника регламентований публічним і трудовим правом і зосереджений більш ніж в двадцяти спеціальних нормативних актах [46, с.21-25]. Загальний закон про правове положення державних службовців від 1 липня 1957 р. (в новій редакції від 27 лютого 1985 р.) встановлює чотири види (або чотири ранги) посад державних службовців: 1.Нижній рівень (проста служба); 2.Середній рівень (середня служба); 3.Підвищений рівень (відповідальна служба); 4.Вищий рівень (вища служба). Відповідно до Закону про федеральних службовців від 14 липня 1953 р. (в новій редакції від 27 лютого 1985 р.) федеральним службовцем є особа, яка знаходиться в “публічно-правових відносинах служби і вірності” з Федерацією чи безпосередньо підлеглій Федерації “корпорацією, установою чи організацією публічного права”.

Стосовно державної служби прийнята Конвенція Міжнародної організації праці № 151 “Про захист права на організацію та процедури визначення умов зайнятості на державній службі” 1978 р. [47, с.1135-1139], більша частина змісту якої присвячена правам державних службовців на організацію. Із тексту Конвенції можна зробити висновок, що державними службовцями є “особи, які наймані державними органами”. Правила, встановлені в ній, стосуються  осіб,  до яких не застосовуються  сприятливіші положення інших міжнародних конвенцій про працю. Згідно з цією Конвенцією державні службовці поділяються на дві категорії. До першої належать ті з них, на яких поширюється дія універсальних конвенцій про працю чи конвенцій,  присвячених конкретним інститутам трудового права. Спеціальні норми цієї Конвенції до них застосовуються тільки тому, що загальні норми виявляються менш сприятливими, або в тих випадках, коли норми універсальних конвенцій не діють у даній конкретній державі (наприклад, коли Конвенція про працю прийнята, але ще не набула чинності в зв’язку з тим, що не отримала число ратифікацій, як вимагає статут МОП, або коли держава не приєдналася до прийнятої Конвенції). До другої категорії державних службовців віднесені ті, чий рід діяльності не має характеру найманої праці. До них, як правило, тому й не застосовуються міжнародні Конвенції про працю, а деякі норми  можуть бути поширені тільки в результаті спеціального врегулювання в національному законодавстві.

Такий поділ статусу державних службовців дає підставу для твердження, що їх трудова діяльність на міжнародному й національному рівнях регулюється  нормами трудового, конституційного або ж адміністративного права. В останньому випадку йдеться, наприклад, про таких державних службовців, які обіймають посади на високому рівні, а їх функції належать до визначення політики чи до управління, а також до службовців Збройних Сил і міліції. Особливо треба підкреслити, що в преамбулі Конвенції МОП 1978 р. вказується на те, що основною спонукою її прийняття став той факт, що деякі уряди користуються положенням Конвенції МОП № 98 “Про застосування принципів права на організацію і  ведення колективних переговорів” 1949 р. [48, с.530-533] і тому із сфери її використання випадають  великі групи державних службовців. Отже, мета цієї Конвенції - запобігти необґрунтованому обмеженню трудових прав державних службовців. Необхідно зазначити, що принципи,  зафіксовані в  положеннях міжнародних конвенцій про працю, є дуже важливими, тому що при регламентації праці державних службовців на національному рівні законодавець не повинен виключати державних службовців зі сфери дії міжнародних норм про працю і встановлених ними гарантій.

У відношенні поняття “державний службовець” на практиці виникає низка питань. Особливо багато питань з цього приводу було відразу після  прийняття Закону “Про державну службу”. Саме тоді при Кабінеті Міністрів України було створено тимчасову групу по роз’ясненню положень Закону,  яка дала таке тлумачення дефініції “державний службовець” - це особа, що: а) здійснює професійну діяльність на посаді в державному органі чи його апараті по практичному виконанню завдань і функцій держави; б) згідно з законами або  іншими нормативними актами  здійснює організаційно-розпорядчі й консультативно-дорадчі функції і якщо вона є посадовою; в) отримує заробітну плату за рахунок державних коштів.

Однак цих ознак явно недостатньо для повної характеристики державного службовця і тому з урахуванням викладеного вище необхідно додати, що: державний службовець:

а) це  громадянин України, який має відповідну освіту і професійну підготовку, пройшов  конкурсний відбір або прийнятий за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Між ним і державним органом  укладається договір. Усі дії державного службовця здійснюються від імені держави і за її дорученням, а держава, у свою чергу,  контролює  діяльність державного службовця й у відповідних випадках застосовує до нього засоби примусу;

б) повинен відповідати вимогам законодавства України про державну службу;

в) обіймає оплачувану державну посаду на державній службі. Спеціальне законодавство визначає зміст діяльності службовця, його права, обов’язки, обмеження, гарантії, відповідальність;

г) державному службовцеві в установленому порядку присвоюється ранг відповідний його посаді й категорії;

д)  виконує державні функції, повноваження державних органів, вирішує державні завдання.

З урахуванням вищевикладеного можна дати таке визначення державного службовця: “Державний службовець – це громадянин України, який досяг 18-річного віку,  володіє державною мовою, має відповідну освіту і професійну підготовку, виконує обов’язки по займаній державній посаді на державній службі, як правило, на підставі конкурсного відбору й укладення трудового договору, одержує заробітну плату за рахунок державних коштів, підпорядковується обмеженням, встановленим законодавством, і несе спеціальну відповідальність за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов’язків”.

Посада в державному органі – це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень (ст. 2 Закону України “Про державну службу”). 

Класифікація посад державних службовців в Україні базується на критеріях, визначених ст. 25 Закону, а саме – відповідає організаційно-правовому рівню органу, що призначає державного службовця на посаду, а також обсягу і характеру компетенції на конкретній посаді, її місцю і ролі в структурі державного органу. Порівняно із класифікаціями західноєвропейських держав вона дещо ускладнена. Критерії вітчизняної системи класифікації визначити однозначно досить важко. При цьому Державний класифікатор професій (ДК 003-95) [49], який охоплює також посади державних службовців, побудований на принципах близьких до західноєвропейських класифікацій.

Класифікацію посад державної служби було зроблено, передусім, в інтересах формування штатного розпису державних органів і розробки посадових інструкцій. Існуюча система категорій і рангів, яка закріплена Законом, до певної міри сприяє оптимальній розстановці кадрів, а також уніфікації заробітної плати за посадою.

Класифікація робіт за рівнем кваліфікації, яка визначається відповідно до освіти, необхідної для виконання професійних завдань та обов’язків, застосовується в більшості країн світу при статистичних обстеженнях зайнятості всіх категорій працюючих, включаючи і державних службовців. Така система класифікації розроблена також Міжнародною організацією праці для цілей статистики праці і використання при розробці або удосконаленні національних систем трудової статистики і проведенні міжнародних порівнянь професійних даних. Україна ратифікувала Конвенцію МОП № 160 про статистику праці [50, с.1284-1289], тому у відповідності із статутом МОП та статтею 2 зазначеної Конвенції Україна взяла на себе обов’язок застосувати у національній практиці принципи та норми МОП, що торкаються питань статистики праці, у тому числі і класифікацій.

Посаду державної служби характеризують як частину організаційної структури державного органу, що відокремлена і закріплена в офіційних документах  (штатах, схемах посадових окладів тощо), з відповідною частиною компетенції держоргану, яка надається особі – державному службовцю з метою її практичного здійснення [22, с.72].

Посаду можна визначити, з одного боку,  як первинний компонент управлінської структури, найпростіший елемент у державному апараті, який призначений для одного працівника і визначає його місце і роль в управлінській структурі. З другого боку,  посада – це стабільний комплекс прав та обов’язків. Він зорієнтований на одну людину, яка повинна виконувати частину роботи, що доручена органу.

На думку Д.М.Бахраха, статус посади як синтез її організаційно-правового положення складається з двох частин: службової і особистої. Ю.М.Старилов з цього приводу зазначає, що статус посади, або її організаційно-правове положення, характеризується наявністю двох аспектів: державно-службового і особистого (персонального) [33, с.108,109]. Особистий статус державної посади регламентує посадовий оклад, особисті права працівника (тривалість відпустки, пільги тощо). Посада – це, образно кажучи, персональне службове місце, яке може бути зайнятим або вакантним.

Посади сприяють персоналізації трудових функцій, визначають  права і обов’язки, забезпечують  чіткий поділ праці в державних органах. Система посад має сприяти  і підвищенню рівня компетентності службовців, вона стимулює громадян оволодіти новими знаннями.

З інститутом державної посади пов’язуються усі інші питання державної служби, а саме відбір осіб для зайняття державних посад, порядок заміщення таких посад, у тому числі конкурс, а також атестація. У зв’язку з цим, заслуговує підтримки пропозиція про розробку і прийняття типового паспорту державної посади, типового положення про порядок обрання на посаду в державному апараті та ін. [16, с.13].

На нашу думку, посаду в державному органі можна визначити як  елемент структури державного органу, що визначає межі компетенції державного службовця, тобто коло його обов’язків, права і  відповідальність.

У Законі “Про державну службу”  поняття посади визначено у широкому розумінні тому, що не всі особи, які займають посади в державних органах, є державними службовцями.

Перелік посад державних службов

 

3