ГоловнаЗворотній зв'язок

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

РОЗДІЛ 2

ВИНИКНЕННЯ ТРУДОВИХ ПРАВОВІДНОСИН

З ДЕРЖАВНИМИ СЛУЖБОВЦЯМИ

 

Умови прийняття на державну службу

 

Умови прийняття на державну службу ґрунтуються на загальних принципах трудового права, в тому числі праві кожного вільно розпоряджатися своїми здібностями до праці, обирати професію і рід занять, забороні необґрунтованої відмови в прийнятті на державну службу, недопустимості обмежень прав і встановлення переваг.

Умовами прийняття на державну службу є фактичні обставини, що мають юридичне значення, за наявності яких і можуть виникнути трудові відносини.  Під умовами прийняття на державну службу громадян України маються на увазі юридичні вимоги, що пред’являються до особистості претендента на державні посади в системі державної служби.

В умовах ринкової економіки в основу правового регулювання трудових відносин повинно бути  покладено найважливіше природне право людини – право вільно розпоряджатися собою і своїми здібностями до праці. А тому прийняття на державну службу в Україні базується, перш за все, на одному з важливіших принципів організації праці - її добровільності та свободі трудового договору. Прийняття на роботу здійснюється за угодою сторін, що є основною правовою формою, яка опосередковує їх вільний вибір. Весь персонал державної служби комплектується на добровільних началах. Інша позиція свідчила б про існування примусової праці на державному рівні.

В.Єрьоменко виникнення трудових правовідносин пов’язує з юридичними фактами, серед яких розрізняє юридичні факти – умови і юридичні акти – підстави виникнення трудових правовідносин. Юридичні факти – умови виникнення трудових правовідносин – це закріплені у нормах права суб’єктні властивості роботодавця й особи, яка влаштовується на роботу (службу), що обумовлюють можливість і правомірність їх вступу у трудові правовідносини [105, с.7].

Чинне законодавство не закріплює будь-яких вимог, що пред’являються до державних органів щодо встановлення трудових відносин. Але сучасна дійсність вимагає закріплення таких вимог. Державний орган повинен володіти реальною  можливістю наймання державних службовців. Особливо важливими є вимоги про фінансування державної служби. Державна посада може бути надана тільки у випадку, якщо вона є штатною і вакантною. Штатна посада – це посада, яка передбачена штатним розписом. Такі посади надаються тільки штатним державним службовцям і передбачаються для рішення задач, які повинні виконуватися державним органом, як правило,  протягом невизначеного строку. Державним органом при прийнятті на державну службу повинні бути виконані всі передбачені законом процедури: публікація про вакансії, проведення конкурсу, укладення договору  тощо.

Серед принципів, на яких ґрунтується державна служба, і який набув особливу актуальність, є принцип професіоналізму. Вимога щодо професіоналізму державних службовців відображає сутність державної служби як професійної діяльності по забезпеченню виконання повноважень державних органів. Низький рівень професіоналізму породжує падіння виконавської дисципліни і порушення законності. На думку Д.М. Бахраха, професіоналізм державних службовців потребує мінімум чотири якості: по-перше, компетентності, а вона тим вища, чим більше знань і досвіду у працівника; по-друге, організаторських здібностей, для розвитку і вдосконалення яких суспільство повинно створювати необхідні умови; по-третє, постійного заняття тільки державною службою (без відволікання на політику, підприємництво та інші аналогічні види діяльності);  вчетверте, чіткості і дисциплінованості в роботі, своєчасного виконання наказів вищестоящих органів [24, с.98,99].

Серед найважливіших вимог, які пред’являються до державних службовців, є також справедливість і компетентність. Відсутність компетентності у багатьох службовців є однією із головних причин поглиблення кризи  в економіці.

Справедливість – це категорія правова, а не моральна. Діяти по справедливості – означає діяти правомірно, відповідно загальним і рівним вимогам права [106, с.29].

Частина 2 ст. 22 КЗпП України передбачає, що вимоги щодо віку, рівня освіти, стану здоров`я працівника можуть визначатись законодавством України. Але фактично до окремих категорій державних службовців висуваються й інші вимоги, які встановлюються спеціальними законодавчими або підзаконними актами.

Закріплюючи право кожного громадянина України поступати на державну службу, Закон разом з тим встановлює ряд додаткових, поряд з КЗпП, умов, необхідних для реалізації цього права.

Відповідно до Закону “Про державну службу” (ст.4) право на державну службу мають громадяни України. Громадянство України набувається і припиняється у відповідності із Законом України “Про громадянство України” від 18.01.2001 р. [107]. Згідно з цим Законом (ст.1) громадянство України - це   правовий зв’язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та  обов’язках;  громадянин України – особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України.

Необхідно погодитися з думкою О.Ярошенка про те, що громадянство є не елементом, складовою частиною правового статусу суб’єкта права, а передумовою існування у індивіда певного статусу громадянина конкретної держави у повному обсязі [104, с.6].

 У Законі України від 4.02.1994 р. “Про правовий статус іноземців” [108] зазначено, що іноземці не можуть призначатися на посади і займатися певною діяльністю, якщо відповідно до законодавства України призначення на ці посади або зайняття такою діяльністю пов’язане з належністю до громадянства України (ст.8).

 Слід підтримати точку зору Ю.П.Битяка про те, що в Законі необхідно передбачити можливість та порядок перебування на державній службі в Україні іноземних громадян, досвід яких широко використовується в різних галузях управління [109, с.87]. Тим більше, що в Україні існують випадки застосування праці іноземних громадян на державній службі. Зарубіжним законодавством такі питання врегульовані, тому необхідно на законодавчому рівні закріпити право на державну службу іноземних громадян. Це прискорить входження України в загальноєвропейський правовий простір. Але вважаємо, що праця іноземців, що постійно проживають в Україні,  може використовуватися тільки в порядку виключення.

У країнах Європейського Співтовариства доступ до державної служби не завжди обмежується відсутністю громадянства. Комісія ЄС 5.01.1988 р. вказала на те, що будь-яка дискримінація, пов’язана з громадянством, не може бути виправданою. Нідерланди першими відмовилися від умови громадянства при прийнятті на державну службу, за виключенням деяких посад, установлених законом (наприклад, посади бургомістра). Деякі країни (Франція, Німеччина, Італія) в 90-х роках 20-го століття внесли зміни в законодавство і відкрили доступ громадянам – членам співтовариства до посад державної служби, не пов’язаних  із здійсненням державної влади чи захистом загального інтересу [43, с.330-332].

Фактична реалізація права на державну службу залежить від ряду факторів. У зв’язку з цим розрізняють загальні вимоги при вступі на державну службу і спеціальні вимоги. До останніх відносяться: наявність спеціальної освіти, професійної підготовки, досвіду роботи тощо.  Необхідно вважати необґрунтованою й незаконною відмову громадянину України в прийнятті на державну службу, якщо вона не ґрунтується на відсутності у претендента професійних якостей та інших вимог, передбачених законодавством.

Правосуб’єктність державного службовця має спеціальний характер, відображує спеціальні вимоги до кандидатів при прийнятті на державну службу. Для зайняття посад на державній службі особи повинні володіти додатковими якостями та здібностями, відповідати додатковим умовам.

  Вважаємо, що на державну службу повинні прийматися не всі громадяни України, а тільки ті, які досягли вісімнадцятирічного віку. Із цієї вимоги не може бути виключень. Це пов’язано з тим, що громадянин України може самостійно здійснювати в повному обсязі свої права і обов’язки з 18 років. Така вимога до віку обумовлена специфікою службової діяльності державного службовця, його відповідальністю за виконання покладених на нього функцій. Державна служба пов’язана зі значними фізичними і психологічними навантаженнями, з необхідністю застосування спеціальних знань і навичок, тому серед державних службовців немає працівників юного віку. Державним службовцям недостатньо наявності загальної правосуб’єктності, а необхідно мати  повну цивільну дієздатність. Разом з тим, не можна погодитися з думкою П.Пилипенка, що працівниками можуть бути особи, які досягли 18-річного віку, тому що з даного моменту громадяни вправі самостійно і без будь-яких обмежень розпоряджатися своєю здатністю до праці [110, с.96].

Законодавство про державну службу передбачає граничний вік прийняття на державну службу – для жінок 55 років, для чоловіків – 60 років. На нашу думку, порушенням принципу права рівного доступу до державної служби в залежності від статі є обмеження права на державну службу жінок, що досягли 55 років, на відміну від чоловіків, які можуть працювати на посадах державних службовців до 60 років.

Вбачається, що обмеження віку перебування на державній службі не завжди є виправданим для державних службовців, які незалежно від віку можуть ефективно працювати,  виконувати завдання державних органів і приносити користь державі. Вважаємо, що необхідно надати право керівникові державного органу вирішувати це питання і не обмежувати вік перебування на державній службі працівників за умови потреби їх державі.

Державними службовцями повинні бути громадяни, які здатні за станом здоров¢я забезпечити виконання покладених на них обов’язків. Претендент на державну службу повинен відповідати їй фізично, інтелектуально і психічно. Постановою Кабінету Міністрів від 13.11.1999 р. [111] передбачено подання медичної довідки про стан здоров’я у разі призначення на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій.

Законом України від 25.03.1992 р. “Про Службу безпеки України” (ст.19) [86] передбачено, що до органів Служби безпеки України приймаються на конкурсній, добровільній і договірній основі громадяни України, здатні за станом здоров’я ефективно виконувати службові обов’язки. Митний кодекс України (ст.153) [112] передбачає, що на службу до митних органів України приймаються на добровільній договірній основі громадяни, які здатні за станом здоров’я виконувати покладені на митні органи України завдання.

Вважаємо, що необхідно на законодавчому рівні закріпити положення про те, що при прийнятті на будь-яку державну службу незалежно від посади громадянин повинен подати медичний висновок про стан здоров’я. Порядок медичного обстеження повинен визначатися Міністерством охорони здоров’я.

Встановлені вимоги визначають основу професійних якостей претендента на державну посаду. Вони доповнюються іншими, виходячи із специфіки умов, місця і часу функціонування відповідного державного органу. Їх значення полягає в тому, що ці вимоги визначають відповідність здібностей і професійної підготовки громадянина змісту і об’єму компетенції, встановленій за державною посадою.

Рівень професійної освіти, необхідний для прийняття на державну службу, залежить від державної посади, на яку претендує громадянин.

Однією з найважливіших кваліфікаційних вимог законодавця до претендентів на державні посади є знання Конституції України та інших актів законодавства України, що стосуються державної служби та діяльності відповідного  державного органу. Ця вимога в першу чергу пов’язана з тим, що державні службовці наділені більш складними повноваженнями і несуть підвищену відповідальність за свої дії і поведінку. Однак дотримання цієї умови стримується внаслідок  неефективності  механізмів правового регулювання державної служби. В деяких випадках державні службовці самі не  дотримують закони; має місце корумпованість, недостатня компетентність керівників, низька виконавча дисципліна. Вищевикладене свідчить про те, що ще залишаються слабкими правові й інші механізми відбору на державну службу обдарованих людей з визначними якостями, а також не діє належний  контроль за діяльністю й поведінкою державних службовців. А тому, вважаємо, що необхідно забезпечити дієвий контроль в системі державної служби, включаючи заходи щодо запобігання корупції та іншим зловживанням. Удосконалення функціонування державної служби, сумлінне виконання посадових обов’язків залежить, насамперед, від забезпечення професіоналізму державних службовців. 

Розвиток процесу реформування економіки на принципах ринкових відносин посилює вимоги до кадрів, які зайняті на державній службі, оскільки позитивні зрушення у здійсненні реформ в значній мірі залежать від рівня підготовки державних службовців, їх кваліфікації. У Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у ХХ1 століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.” [113] зазначається, що “особливо важливо запобігти новим рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу”.

 Вимоги, що пред’являються до державних службовців, викладені у Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців,  який погоджено Міністерством праці та соціальної політики України 31.08.1999 р., затверджено та введено в дію наказом Головдержслужби України 1.09.1999 р. за № 65 [114]. Назви посад у Довіднику прийнято згідно з назвами професій Класифікатора професій ДК 003-95, який затверджено і введено в дію наказом  Держстандарту України від 27.07.1995 р.

Довідник за своїм призначенням – це методичний документ, який регламентує вимоги до змісту професійної діяльності та кваліфікації державних службовців і забезпечує єдність у визначенні посадових обов’язків та кваліфікаційних вимог щодо певних категорій службовців і посад. Відповідно до назви цього документа в його основу покладено посадову ознаку, оскільки вимоги до кваліфікації державних службовців визначаються їх посадовими обов’язками , які, у свою чергу, обумовлюють назву посади [115, с.79].

Довідником типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців передбачено, що державні службовці повинні досконало володіти державною мовою. Крім того, державні службовці, які за характером своєї роботи вирішують питання, пов’язані з формуванням та здійсненням міждержавних зв’язків, повинні володіти на рівні побутового і професійного спілкування однією з іноземних мов.

Особистими вимогами для всіх державних службовців є принциповість, рішучість і вимогливість у дотриманні чинного законодавства щодо вирішення питань розбудови незалежної України; ініціативність, особиста ввічливість, тактовність та витримка. Ці вимоги набувають правового значення, і при їх недотриманні до державних службовців можуть застосовуватися заходи дисциплінарного стягнення, передбачені законодавством про працю України, а також заходи дисциплінарного впливу, передбачені Законом “Про державну службу”.

Довідник також передбачає, що відповідність обов’язків і кваліфікації державних службовців вимогам посадових професійно-кваліфікаційних характеристик визначається атестаційною комісією згідно з чинним Положенням про порядок проведення атестації державних службовців [116]. При цьому особлива увага приділяється якісному та ефективному виконанню робіт.

При заміщенні посад державних службовців на конкурсних засадах за рівних професійно-кваліфікаційних вимог та умов до кандидатів на заміщення перевага повинна надаватися фахівцям, які:

мають науковий ступінь за профілем майбутньої роботи;

отримали нову вищу освіту за фахом, у тому числі в одній із країн з розвиненою економікою або мають фаховий стаж роботи за кордоном;

працювали (працюють) на керівних посадах в державних або казенних підприємствах; володіють однією або кількома іноземними мовами.

Професійно-кваліфікаційні характеристики, що наведені в Довіднику не поширюються на ряд категорій державних службовців. Наприклад, на службовців, які зайняті в митній службі, державній податковій адміністрації, контрольно-ревізійних управліннях тощо. До Довідника також не включено професійно-кваліфікаційні характеристики посадових осіб, правовий статус яких регулюється Конституцією та спеціальними законами України, а також державних службовців-керівників, які згідно із законодавством призначаються на посаду Президентом України, Кабінетом Міністрів України, обираються або затверджуються колегіальним органом, а також заступників керівників структурних підрозділів, завдання та обов’язки яких визначаються на підставі професійно-кваліфікаційних характеристик керівників цих підрозділів.

У разі, якщо типові професійно-кваліфікаційні характеристики деяких посад (групи посад) відповідають фактичним умовам працюючих державних службовців, то вони використовуються, як нормативи прямої дії. В іншому разі при необхідності, наприклад, при формуванні додаткових умов до тієї або іншої посади щодо освіти, функціональних обов’язків, досвіду практичної діяльності тощо, до відповідних типових професійно-кваліфікаційних характеристик вносяться ці додаткові вимоги і відображаються в посадовій інструкції державного службовця.

Державні службовці повинні володіти державною мовою. Законом УРСР “Про мови в Українській РСР” від 28.10.1989 р. ( зі змінами від 28.02.95 р.) [117]  передбачено, що посадовим особам державних, партійних, громадських органів, установ та організацій належить володіти українською (або російською) мовами. Однак, незнання громадянином української (або російської) мови не може бути підставою для відмови йому в прийнятті на роботу. Зайнявши посаду, особа повинна оволодіти мовою роботи органу чи організації в обсязі,  необхідному для виконання посадових обов’язків (ст.6). Вважаємо, що таке положення Закону не відповідає тому, що успішне виконання завдань і функцій держави залежить, у тому числі, й від знання державної мови.

  Законодавство не встановило термін вивчення мови після прийняття службової особи на роботу. До того ж, у законодавстві не встановлено “обсяг знання мови, необхідний для виконання службових обов’язків” і хто його має визначати, а також випадки, коли виникає необхідність “оволодіння іншою національною мовою”. В Законі України “Про державну службу” і, зокрема, в ст. 10 цього Закону, присвяченій основним обов’язкам державних службовців, про обов’язок володіти мовою роботи органу взагалі не згадується. За Конституцією України, володіння державною мовою є обов’язковим для Президента України (ст.103), професійних суддів (ст.127) та суддів Конституційного Суду України (ст.148). Законодавство не встановило порядок і критерії визначення рівня володіння українською мовою. Чи це здійснюється відповідною посадовою особою одноособово, чи має бути створена комісія.

Недосконалість та недостатня визначеність українського законодавства про мови стали підставою двох конституційних звернень народних депутатів України до Конституційного Суду України щодо офіційного тлумачення окремих положень ст. 10 Конституції України. Рішенням Конституційного Суду України від 14.12.1999 р. визначено, що “під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій держава надала правовий статус обов’язкового засобу спілкування в публічних сферах громадського життя” [118]. Конституційний Суд України вирішив, що положення ч. 1 ст. 10 Конституції України слід розуміти таким чином, що українська мова як державна є обов’язковим засобом спілкування на всій території України під час здійснення повноважень органами державної влади і органами місцевого самоврядування ( мова актів, роботи, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, визначених законом. Отже, Конституційний Суд України зробив важливий крок на шляху до одностайного розуміння та однакового застосування мовного законодавства і фактично визнав обов’язковість не лише володіння, але й використання української мови державними службовцями і посадовими особами під час виконання ними службових повноважень. Вважаємо за необхідне прийняти новий Закон України “Про мови”, внести відповідні доповнення до Закону України “Про державну службу” та деякі інші законодавчі акти.

Зважаючи на викладене вище, пропонуємо ст. 4 Закону України “Про державну службу” доповнити текстом наступного змісту: На державну службу можуть бути прийняті громадяни України, які володіють державною мовою в обсягах, достатніх для виконання обов’язків державних службовців.

Крім професійних якостей, державному службовцю мають бути притаманні певні особисті якості. Позитивну роль в їх забезпеченні має відіграти Кодекс поведінки державного службовця.

Високі моральні якості державного службовця не формуються стихійно, а тому дуже актуальною є поява Загальних правил поведінки державного службовця [119],  які спрямовані на зміцнення моральних основ державної служби, вихованню у державних службовців патріотизму, неухильного виконання законів і етичних норм професійної поведінки.

Існують деякі специфічні  моральні норми і правила, які повинні дотримувати державні службовці. До них можна віднести почуття підвищеної соціальної відповідальності за свої дії, перспективне мислення, прагнення до аналізу прийнятих рішень, енергійність, діловитість і т.п.

Проблеми моральності державної служби актуалізуються у зв’язку з необхідністю подолання елементів негативного іміджу державної служби, з потребами гармонізації відносин чиновників і громадян, а також для взаємодії державних службовців всередині своєї соціально-професійної групи.

Правила поведінки  чітко визначають, чого слід вимагати від кожного державного службовця, і цій поведінці надається правове регламентування. Державні службовці повинні бути ознайомлені з положеннями Правил, про що робиться письмове засвідчення в його особовій справі.

До умов прийняття на державну службу відносяться також наявність трудового стажу, строк проживання на території України тощо.

Законодавство зарубіжних країн  ретельно регламентує питання про умови допуску до державної посади і про процедуру прийняття на роботу.

В усіх країнах Європейського Співтовариства існують специфічні умови доступу до державної служби, покликані водночас гарантувати професійну кваліфікацію майбутніх державних службовців та обмежити упередженість при виборі [43, с.314].

У ФРН, наприклад, діють такі загальні вимоги для прийняття на державну службу: державним службовцем може стати тільки той, хто є німцем; дає гарантію виступати в підтримку вільного демократичного порядку у дусі Основного закону; володіє спеціальним рівнем підготовки тощо [120, с.536].

Отже,  умови прийняття на державну службу громадян України - це юридичні вимоги, що пред’являються до особистості претендента на державні посади  державної служби, і за відсутності яких трудові відносини виникнути не можуть. 

З огляду на викладене вище, вважаємо, що в Законі України “Про державну службу” необхідно передбачити вичерпний перелік умов прийняття на державну службу, що надасть змогу громадянам України мати більше гарантій для реалізації права рівного доступу до державної служби.

 

6