ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Право->Содержание->2.2. Механізм реалізації права   на державну службу

Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців

2.2. Механізм реалізації права   на державну службу

 

Реалізація права на державну службу пов’язується, перш за все, з гарантіями.  Під гарантіями прав громадян при прийнятті на державну службу розуміються правові гарантії реалізації принципів рівного доступу громадян на державну службу і неприпустимості дискримінації з будь-яких причин. Останні розглядаються, з одного боку, як сукупність норм, що проголошують ці принципи і встановлюють їх реалізацію шляхом закріплення повноважень учасників правовідносин, а з іншого боку – норм, що забезпечують реалізацію цих повноважень.

У науковій літературі  гарантії визначаються як сукупність закріплених у нормах права умов, знарядь та засобів, за допомогою яких забезпечується реалізація прав, а також їх охорона і захист, і підкреслюється, що стрижень визначення – це забезпечення реалізації права на працю у сукупності з можливістю захисту певним способом [121, с.19].

Конституція України гарантує громадянам України рівне право доступу до державної служби. Відповідно до змісту ст. 38 Конституції користування цим правом має бути рівним для усіх громадян України. Вимоги конституційної норми відповідають змісту Конвенції Міжнародної організації праці № 111 “Про дискримінацію в галузі праці та занять” [122, с.648-651], яка ратифікована Україною і є частиною її національного законодавства, й забороняють дискримінацію в галузі праці та зайнятості.

Вважаємо, що доцільно включити до переліку основних принципів державної служби, що містяться в ст. 3 Закону України “Про державну службу”, положення про рівний доступ громадян України до служби в державних органах, що ґрунтується на нормах Конституції України.

Статтею 25 Міжнародного Пакту про громадянські і політичні права від 16.12.1966 р. передбачено, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації та без необґрунтованих обмежень право і можливість допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби [123].

Не допускається при вступі на державну службу, а також при її проходженні встановлення обмежень чи переваг громадян в залежності від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання. Ця гарантія передбачена ст.4 Закону України “Про державну службу”.

У Кримінальному кодексі України (ст.161) [55] передбачена кримінальна відповідальність за порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної належності або ставлення до релігії. Частина 1 ст. 161 передбачає відповідальність, у тому числі позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років, за умисні дії, спрямовані на розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті, на приниження національної честі та гідності або образа почуттів громадян у зв’язку з їхніми релігійними переконаннями, а також пряме чи непряме обмеження прав або встановлення прямих чи непрямих привілеїв громадян за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Підвищена кримінальна відповідальність передбачена ч. 2 цієї статті за ті ж дії, вчинені службовою особою.

Право на рівний доступ до державної служби – це демократичне право, реалізація якого сприяє  попередженню бюрократизації державного апарату й перетворенню його в самодостатню силу, відірвану від громадянського суспільства. Воно дозволяє забезпечити нормальну заміну і оновлення кадрів чиновництва, недопустимість його перетворення в касту.

В цілях реалізації цього права має бути забезпечений інформаційний доступ будь-яких осіб щодо наявності вакантних посад, умов і процедури їх зайняття.

Ст. 25 КЗпП України передбачає заборону вимагати від осіб, які поступають на роботу, відомості про їх партійну і національну належність, походження, прописку та документи, подання яких не передбачено законодавством.

Рівне право доступу громадян до державної служби  є юридичною можливістю, але  ще не його здійсненням.  Проголошення права рівного доступу громадян до державної служби не означає його автоматичної реалізації і того, що громадянин має право в будь-який час вимагати, а державний орган зобов’язаний негайно і беззастережно надати йому бажану посаду. Фактична реалізація цього принципу залежить від низки чинників. У зв’язку з цим для вступу на державну службу існують загальні  і спеціальні вимоги.

Рівноправність – закріплене законом рівне положення суб’єктів права в реалізації своїх можливостей – об’єктивно стає джерелом нерівності, оскільки можливості у різних людей досить неоднакові [37, с.461].

До відбору державних службовців застосовуються принципи, що мають конституційну вагу. В країнах Європейського Співтовариства доступ до державної служби підпорядковується двом принципам: рівності та достойностей [43, с.310,311].

У ФРН при прийнятті на державну службу діє правило рівних можливостей, яке полягає у тому, що призначення на державну службу проводиться із врахуванням здібностей і професійного рівня підготовки претендента. Заборонена дискримінація залежно від статі, походження, раси, віросповідання, а також за релігійними чи політичними мотивами. Ч.2 ст. 33 Конституції від 23 травня 1949 р.  встановлює рівний доступ кожного німця до державної служби. В областях, де в управлінських структурах недостатньо представлені жінки, допускається при рівній професійній підготовці віддавати перевагу їм при заміщенні посад [28, с.260].

Однією із гарантій реалізації права на працю є встановлена ч.1 ст.21 КЗпП України заборона необґрунтованої відмови в прийнятті на роботу. На погляд М.Бару, поняття необґрунтованості відмови є оціночним і у законі подаються лише загальні ознаки, які визначають заборону в прийнятті на роботу [124, с.63]. П.І.Жигалкін наголошує на тому, що тлумачення норм права, в тому числі і норм, що містять оціночні поняття, повинно відповідати загальним принципам права, тлумачення повинно бути направлено на охорону і захист прав трудящих [125, с.25].

 Щоб визначитися, в яких випадках така відмова  є необґрунтованою, необхідно виявити випадки обґрунтованої відмови в прийнятті на роботу. Серед них відмова з таких мотивів: відсутність вакансій; відсутність у претендента освіти, професійної підготовки та інших якостей, які необхідні для роботи на державній службі; обмеження, встановлені законодавством при прийнятті на державну службу.

Правовий захист від незаконної відмови в прийнятті на роботу закріплений як одна із гарантій права на працю в ст. 5-1 КЗпП. У відповідності із ст. 4 Закону України від 02.10.1996 р. “Про звернення громадян” [126] до рішень органів і посадових осіб, які можуть бути оскаржені, відноситься порушення права і створення перешкод громадянину в реалізації його права. Необґрунтована відмова відноситься і до першого, і до другого виду таких рішень, а тому вона може бути оскаржена в порядку підлеглості вищестоящому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина можливості звернутися безпосередньо до суду (ч.1 ст.16 цього Закону) [127, с.71].

Французьке законодавство дає вичерпний перелік підстав, за якими може бути відмовлено в прийнятті на державну службу: відсутність громадянства; позбавлення цивільних прав; судимість, яка виключає можливість заняття посади на державній службі; невідповідність вимогам, що пред’являються Кодексом цивільної служби; фізичний стан, що перешкоджає виконанню службових функцій. Крім того, особливі статути можуть містити додаткові умови прийняття на державну службу. Як правило, вони відносяться до віку, освіти і стажу роботи [28, с.253].

Конституційно закріплений принцип рівного доступу громадян до державної служби і заборона на дискримінацію є тільки передумовою встановлення правових гарантій прав громадян при прийнятті на державну службу. Більш складним є питання про правове забезпечення проголошених гарантій прав громадян при прийнятті на державну службу. Вважаємо, що доцільно передбачити обов’язок державного органу про письмову відмову в прийнятті на державну службу. Це є важливою правовою гарантією, бо письмова відмова є доказом при порушенні судової справи про необґрунтовану відмову в прийнятті на роботу. Але не кожен працівник зацікавлений у тому, щоб суд примушував роботодавця укласти трудовий договір. У цьому випадку необхідно, щоб діяв механізм визначення нанесеної матеріальної і моральної шкоди, яка повинна відшкодовуватися громадянину, у відношенні якого застосована дискримінація при прийнятті на роботу.

Сутністю особливостей у правовому регулюванні праці державних службовців є те, що вони закріплюють підвищені вимоги та обмеження до державних службовців, а з іншого боку, встановлюють для них додаткові, у порівнянні з КЗпП, пільги і соціальні гарантії.

Гарантії невіддільні від  обмежень, які пред’являються при прийнятті на державну службу. Сутність їх взаємозв’язку полягає в тому, що: держава, безумовно, не може обійтися без встановлення обмежень на заняття державних посад; рівні гарантії можуть мати тільки громадяни, які входять в категорію осіб, що задовольняють ті чи інші вимоги і не підпадають під обмеження; обмеження повинні бути встановлені в законодавстві гласно і вичерпно, оскільки торкаються права громадян на рівний доступ до державної служби; обмеження в обов’язковому порядку повинні доводитися до відома громадян, які поступають на державну службу; свою відповідність вимогам, що пред’являються, громадянин повинен мати право доводити в незалежному відомстві, тобто повинно бути забезпечено право оскарження відмови не тільки з не передбачених законом підстав, а і з мотивів невідповідності встановленим вимогам або обмеженням.

У теорії права правове обмеження – це правове стримування протизаконного діяння, що створює умови для задоволення інтересів контрсуб’єкта і громадських інтересів в охороні і захисті [128, с.639].

Під обмеженнями, пов’язаними  з прийняттям на державну службу розуміються правові заборони при прийнятті громадян на державну службу у випадках, встановлених законодавством України. Перелік таких випадків передбачений ст. 12 Закону України “Про державну службу”.

Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

визнані у встановленому порядку недієздатними;

мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;

у разі прийняття на  службу  будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками;

в інших випадках, встановлених законами України.

Претендент на державну посаду повинен бути повністю дієздатним. Він не може знаходитися під опікою чи іншим чином бути позбавленим дієздатності. На нашу думку, не може бути прийнятий на державну службу й обмежено дієздатний громадянин.

Недієздатність чи обмежена дієздатність громадянина, який претендує на державну посаду, мають бути підставою для відмови в прийнятті на державну службу за умови, якщо він визнаний таким (недієздатним чи обмежено дієздатним) судом і якщо рішення суду набрало чинності.

У відповідності зі ст. 16 Цивільного кодексу України [129] громадянин може бути визнаний судом недієздатним, якщо внаслідок душевної хвороби або недоумства він не може розуміти значення своїх дій або керувати ними. Обмежено дієздатними, згідно ст. 15 Цивільного Кодексу України, можуть бути визнані судом особи, які внаслідок зловживання спиртними напоями чи наркотичними засобами ставлять свою сім¢ю у скрутне матеріальне становище.

Разом з тим, проект нового Цивільного кодексу України дещо по-іншому визначає ці питання. Недієздатною може бути визнана судом фізична особа, якщо вона внаслідок хронічного, стійкого психічного розладу здоров’я не здатна усвідомлювати значення свої дій і керувати ними. Суд може обмежити цивільну дієздатність фізичної особи, якщо вона страждає на психічний розлад здоров’я, який суттєво впливає на її здатність усвідомлювати значення своїх дій або керувати ними. Таке визначення обмеженої дієздатності посилює позицію про те, що на державній службі не повинні працювати громадяни, які визнані обмежено дієздатними.

Справа про визнання громадянина недієздатним чи обмежено дієздатним може бути розпочата за заявою членів його сім¢ї, профспілок і інших громадських організацій, прокурора, органів опіки і піклування, психіатричної лікувальної установи (ст. ЦПК 5 України) [130].

Претендент на державну посаду не може мати судимості, що є несумісною із зайняттям посади. На погляд Б.С.Стичинського, І.В.Зуба, В.Г.Ротаня [131, с.157] повинен бути спеціальний перелік злочинів, судимість за які визнана несумісною з проходженням державної служби.

На нашу думку, будь-яка судимість за вчинення умисного злочину,  якщо вона не погашена і не знята у встановленому законом порядку, вже є несумісною із зайняттям посади державного службовця. Відповідно до ст. 5 Закону державний службовець повинен не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця. 

Не можуть бути прийняті на посаду прокурора або слідчого прокуратури особи, які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих (ч.6 ст.46 Закону України “Про прокуратуру”).

В цілях отримання відомостей про наявність судимості, що перешкоджає прийняттю на державну службу, керівник державного органу повинен направити відповідний запит в органи внутрішніх справ за місцем проживання особи, яка оформляється на державну службу. Стосовно процедури отримання даних про наявність судимості можна зауважити, що вона розроблена і функціонує в системі правоохоронних органів. Поширити її на інші державні органи та установи можливо через встановлення належних правових зв`язків з інформативною базою МВС України, а стосовно даних про відсутність обмеження дієздатності – з відповідною медичною установою (психоневрологічним диспансером).

Законом України “Про боротьбу з корупцією” передбачено, що здійснення державним службовцем корупційних діянь, якщо воно не містить складу злочину, тягне адміністративну відповідальність, звільнення з посади і заборону займати посади в державних органах на протязі трьох років з дня звільнення (ст.7). Таке положення слід визнати абсолютно правильним.

Позбавлення права обіймати державні посади полягає в забороні громадянину обіймати певні посади на протязі певного терміну рішенням суду, що вступив у законну силу. Позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю передбачено ст.ст. 364-368 Кримінального кодексу України [55]. Рішення суду про позбавлення державного службовця права обіймати державні посади, що набрало чинності, є підставою для відмови в прийнятті лише на посади, які вказані у вироку. Діє вказана заборона на протязі терміну, визначеного судом.

Пропонуємо доповнити ст. 12 Закону України “Про державну службу” частиною наступного змісту: Не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які відповідно до закону позбавлені права займати посади в державних органах та їх апараті протягом установленого терміну.

Як зазначалося вище, перешкодою для зайняття посад державної служби є також наявність близьких родинних зв’язків між громадянами. Можливість сумісної державної служби обмежується такими умовами:

          1) якщо особи є близькими родичами чи свояками (батьки, подружжя брати, сестри, а також батьки, брати , сестри і діти чоловіка, дружини).

2) якщо державна служба осіб,  які є близькими родичами чи свояками пов’язана з безпосередньою підпорядкованістю або підлеглістю одне одному.

Заборона приймати на державну службу близьких родичів чи свояків стосується не тільки служби в одному і тому ж державному органі, але і в різних державних органах за умови, що їх державна служба пов’язана з безпосередньою підпорядкованістю або підлеглістю одне одному. У Законі не вказано про безпосередню підпорядкованість або підлеглість в одному державному органі, а вказано про службу взагалі. І тепер це положення охоплює і відносини державних органів між собою. Недопустимо очолювати два державних органи, пов’язаних безпосередньою підпорядкованістю, особами, які є близькими родичами чи свояками, наприклад, голова обласної адміністрації і керівник обласного галузевого органу виконавчої влади.

Громадянин не може бути прийнятий на державну службу при наявності підтвердженого висновком медичної установи захворювання, що перешкоджає виконанню їм посадових обов’язків. Перелік захворювань, що перешкоджають прийняттю на державну службу та обсяг обстеження, гадаємо, повинен затверджуватися Міністерством охорони здоров¢я України. Така вимога не є порушенням прав громадян. Вона обумовлена складністю обов’язків й відповідальністю за виконувану роботу.

На виконання п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.11.1999р. № 2081 “Про внесення доповнень до порядку розгляду питань, пов’язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій” [111] наказом Міністерства охорони здоров’я України від 10.01.2000 р. № 2 затверджена форма та Порядок видачі медичної довідки про стан здоров’я претендентів на посади керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій [132]. Медична довідка про стан здоров’я претендентів на ці посади видається після проведення медичного огляду лікарсько-консультативною комісією, до складу якої входять вісім лікарів-спеціалістів.

У тому випадку, якщо подальше виконання трудових обов’язків пов’язано з використанням відомостей, які становлять державну таємницю, претендент повинен пройти встановлену процедуру допуску до державної таємниці згідно із Законом України “Про державну таємницю” від 21.01.1994 р. [133]. Звід відомостей, що становлять державну таємницю України, затверджений наказом Голови Служби безпеки України 01.03.2001 р. [134]. Рішення про допуск громадянина до державної таємниці приймається керівником державного органу. В цьому випадку відмова громадянина від процедури оформлення допуску до відомостей, які становлять державну таємницю, є підставою для відмови в прийнятті на державну службу.

Неподання відомостей про доходи та зобов’язання фінансового характеру  є підставою для відмови в прийнятті на державну службу. Згідно ст.13 Закону України “Про державну службу” особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов’язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім¢ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім¢ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Порядок подання зазначених відомостей встановлюється Кабінетом Міністрів України. Така ж вимога передбачена і щодо претендентів на політичні посади згідно з законами “Про вибори народних депутатів України” [135], “Про вибори Президента України” [136], хоча на відміну від претендентів на державну службу, інформація про декларування доходів претендентів на політичні посади підлягає обов’язковому оприлюдненню.

Реалізація встановлених законодавством обмежень і дотримання вимог вирішується шляхом передбачення законодавством і нормативними актами переліку документів, подання яких є необхідним при прийнятті на державну службу. Згідно з Порядком розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 р. № 732 [137], до подання щодо призначення додаються оформлені згідно з вимогами Порядку ведення особових справ державних службовців такі документи: попередження про встановлені законодавством обмеження для державних службовців, підписане особою, яка рекомендується на посаду, та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави; довідка про наявність допуску до державної таємниці установленої форми; медична довідка про стан здоров’я, тощо.

Ст. 37 Конституції України забороняє створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої влади. Державна служба має проводити державну політику, виконувати свої функції незалежно від виборних компаній, політичної боротьби в суспільстві. Закони “Про міліцію”, “Про службу безпеки України” та деякі інші встановлюють заборону для державних службовців перебувати в політичних партіях, рухах, інших громадських об’єднаннях, які переслідують політичну мету. Чинний Закон “Про державну службу” не зазначає принципу політичного нейтралітету державних службовців. Водночас Загальні правила поведінки державного службовця [119] регулюють право участі у політичній чи іншій громадській діяльності лише поза межами службових обов’язків і в позаробочий час. Власні політичні погляди державні службовці не можуть використовувати при виконанні своїх посадових обов’язків.

Необхідно погодитися з С.Дубенко, що доцільно  на конституційному рівні закріпити обов’язок державного службовця звільнятися з посади у випадку обрання його в представницькі  органи державної влади, оскільки перебування на державній службі не сумісне з обранням політичного мандата [84, с.24].

З огляду на викладене вище, можна констатувати, що реалізація права на державну службу  супроводжується встановленням гарантій і деяких обмежень. Гарантії свідчать про те, що державна служба є доступною, як і будь-яка інша робота. А обмеження, навпаки, - про те, що не всі можуть претендувати на зайняття державної посади в державному органі. Законодавством встановлені заборони, які обмежують доступ до державної служби. Це зумовлено, перш за все, особливостями державної служби, на яку можна приймати лише достойних, освічених осіб, з високими  моральними якостями.

 

7