ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Економіка->Содержание->Глава 16. Финансовая система региона

Региональная экономика и управление

Глава 16. Финансовая система региона

16.1. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Выводы, изложенные в данной главе, касаются налоговой и финансовой ситуации, которая самым непосредственным образом влияет на то, в какой степени органы местного самоуправления (ОМС) могут исполнять свои полномочия в рамках децентрализации.

Вплоть до 1989 г. органы местного самоуправления не испытывали проблем в выполнении своих обязательств в основном благодаря их стабильной финансовой базе. Их финансовая сила подкреплялась денежными перечислениями со стороны федерального/регионального правительства, которые согласно предварительно разработанной схеме были нацелены на развитие местности, жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), социальную поддержку, культуру, содействие в трудоустройстве, физическое развитие и спортивные мероприятия, а также на оздоровительные услуги.

С 1989 г. в сфере предоставления услуг органами местного самоуправления наметилась тенденция к спаду, которая достигла колоссальных размеров за последние годы. Данный спад был обусловлен внешними и внутренними факторами. Среди наиболее важных можно выделить следующие факторы: результаты макроэкономической деятельности, управление налоговой политикой, наблюдение за финансовыми средствами для общественного сектора и коллапс механизмов распределения. Значительную роль в решении финансовых вопросов играют федеральные, региональные органы государственной власти, в структуре которых действуют субнациональные органы управления. Сегодня наблюдается слабое проявление управленческих функций представительных органов местного самоуправления, слабая система их подотчетности.

В условиях экономических реформ федеральные органы власти приступили к изменению законов. На органы местного самоуправления была возложена ответственность за все или часть активов на их территориях, им было передано бремя ответственности без компенсации потерь в доходных статьях, а также без обеспечения дополнительными финансовыми средствами, необходимыми для осуществления новых задач. В то же время органам местного самоуправления не были предоставлены полномочия для выработки собственных необходимых финансовых ресурсов. Им не были созданы условия для сбора собственных налоговых доходов, а жесткое регулирование все еще действовало в отношении тарифов, пользовательских взносов и иных платежей для обеспечения необходимой доходной базы для местного самоуправления. Поскольку в сфере предоставления услуг продолжалась тенденция спада, которая в дальнейшем усугубилась, то было отмечено снижение уровня доходов населения, что оказало сильное влияние на изменение спроса на услуги и слабое управление снижающимися ресурсами в самой структуре органов местного самоуправления.

Федеральное и региональные правительства также испытали дефолт по выплатам субсидий. Федеральное и/или региональные министерства финансов не только не выделяли субсидии, как предусмотрено законодательством, но также не могли приступить к пересмотру базы для установления доходов, например касательно ставки тарифов, где все еще учитывалось положение о неполной оплате гражданами жилищно-коммунальных услуг. Потери в доходной части были значительными, принимая во внимание тот факт, что в прошлом выплата субсидий практически полностью покрывала общий бюджет местных Советов. Макроэкономические показатели, в особенности продолжающийся спад в темпах роста реальной экономики в течение нескольких лет, и высокий уровень инфляции и безработицы — все эти факторы не могли не сказаться на низком качестве предоставления услуг населению органами местного самоуправления.

Введение системы децентрализованных местных органов в 1990 г. Законом о местном самоуправлении позволило переложить большую часть ответственности с федерального/регионального правительства на органы местного самоуправления без предоставления им необходимых финансовых ресурсов.

Эти проблемы существуют в муниципальных образованиях и по сей день. Усилия по разрешению некоторых из них, к примеру увеличение платы за ЖКУ, не увенчались успехом.

16.2. Финансовая база деятельности органов местного самоуправления (МСУ)

Доходная база муниципалитетов включает их собственные налоги, налоги совместного ведения и межправительственные трансферты. Немногим менее двух третей всех поступлений собирается за счет налогов, пошлин и сборов, приблизительно одна треть — за счет трансфертов, оставшуюся часть — 2—4% составляют неналоговые сборы. На долю доходов, которые определяются на основе принятия решений на местах, приходится в среднем около 10%, а, кроме того, для некоторых видов этих доходов принимаются решения, касающиеся максимального уровня ставок по налогам, установленных федеральным правительством.

Между органами местного самоуправления в Российской Федерации существуют значительные различия. Их экономическая база и стоимость предоставления услуг сильно отличаются друг от друга. В связи с этим возникла необходимость создания доходной базы, включающей в себя как собственные ресурсы в форме собственных местных налогов, тарифов, пользовательских взносов и иных платежей, так и денежные поступления от федерального/регионального правительства.

Что касается собственных местных доходов, то в настоящее время у органов местного самоуправления практически отсутствуют полномочия на автономию и инновации. Почти все налоги собираются на местном уровне, но направляются в федеральный/региональный бюджеты. Соответственно органы местного самоуправления очень зависят от трансфертов.

В последние два года муниципальные образования страдают не только от собственной слабой доходной базы из-за финансового кризиса 1998 г., который повлиял на общую экономическую деятельность в сфере бизнеса в рамках их юрисдикции, но и от существенных задержек с платежами федерального и региональных правительств по налогам совместного ведения и трансфертам. В результате во многих случаях расчеты между гражданами, предприятиями и различными уровнями управления воплотились в систему задержек платежей, долговых инструментов, платежей взаимозачетами и натуральным продуктом (произведенными товарами или услугами) и т.д.

Эта система повлияла на наполняемость бюджетов МСУ до такой степени, что инновации в сфере неденежных инструментов уступили риску дефолта и неплатежеспособности МСУ. Возникли нарушения собственных систем налогообложения и механизмов цен в экономике, которые позволяют МСУ получать большие доходы и лучше оказывать услуги населению. Но это одновременно мешает динамике развития экономики в целом.

Экономическими обоснованиями осуществления федеральных трансфертов и дотаций могут быть следующие:

1. Решение проблемы отсутствия вертикального налогового равновесия. Федеральное/региональное правительства удерживают основные налоговые поступления, оставляя незначительные налоговые ресурсы органам местного самоуправления для покрытия расходов на местные нужды. Таким образом, межправительственные поступления необходимы для сбалансированности бюджета на уровне органов местного самоуправления.

2. Обеспечение минимального уровня общественных услуг. В связи с проблемами гуманитарного характера федеральные/региональные органы власти должны поддерживать минимальный стандарт по предоставлению общественных услуг во всех сферах деятельности органов местного самоуправления. Регионы, ресурсы которых недостаточны для достижения данного минимального уровня, должны быть субсидированы.

3. Сокращение разрыва в чистых налоговых льготах среди регионов. Юрисдикции некоторых органов местного самоуправления (ОМС) могут иметь больший доступ к естественным ресурсам или к другим налоговым базам, которые не доступны для других. Некоторые ОМС могут испытывать потребность в дополнительных расходах вследствие таких причин, как огромная численность бедного, старого и молодого населения и/или больших территорий. Чистые налоговые льготы, которые рассчитываются как разрыв между налоговыми возможностями и налоговыми потребностями, часто являются следствием подобных факторов непреодолимой силы, и поэтому такая проблема должна быть разрешена посредством перечислений со стороны федерального/регионального правительства.

4. Воспрепятствование региональному неравенству, возникшему в результате отсутствия мобильности населения. Если население достаточно мобильно и хорошо передвигается по регионам, то разница в сфере предоставления общественных услуг не будет ощущаться, так как люди всегда могут направиться в ОМС-юрисдикции, которые предоставляют более качественные услуги. С возрастанием численности населения в данной юрисдикции льготы, которые каждый человек может получить, будут уменьшаться, и здесь имеет место выравнивание налоговых льгот. Тем не менее население не достаточно мобильно в связи с такими факторами, как затраты на переезд и проблемы с трудоустройством, отсутствие полной информацией об уровне и качестве общественных услуг, предоставляемых во всех регионах. Отсутствие мобильности среди населения заставляет создавать модели неравномерного развития по регионам, темпы которого все более увеличиваются, тогда как оказывается, что сильные в финансовом отношении регионы экономят и инвестируют больше и развиваются быстрее, чем слабые в финансовом отношении регионы.

5. Решение проблемы внешнего взаимодействия между ОМС. Некоторые общественные услуги могут оказывать влияние на другие ОМС-юрисдикции, например контроль загрязнений (воды или воздуха), автомагистраль, протянувшаяся между регионами, высшее образование (выпускники могут уезжать работать в другие регионы), пожарные службы (могут быть использованы близлежащими областями) и т.д. Без извлечения всей выгоды от этих проектов местные органы не стремятся их инвестировать. Таким образом, федеральное/региональное правительство должно стимулировать инвестиции или обеспечить муниципальные образования финансовыми ресурсами для решения подобных проблем. Схемы взаимодействия финансовых институтов разных уровней показаны на рис. 16.1, 16.2.

Рис. 16.1. Взаимодействие финансовых систем разных уровней

Рис. 16.2.

В реальной практике в МО должны соблюдаться следующие принципы формирования системы денежных поступлений.

1. Достаточность доходов: органы местного самоуправления должны иметь достаточно финансовых средств, включая денежные поступления, для обеспечения выполнения возложенных на них обязательств.

2. Разработка законодательных основ местного налогообложения и контроль над расходами.

3. Справедливость: размер денежных поступлений должен варьировать непосредственно исходя из местных финансовых потребностей и местных налоговых возможностей.

4. Прозрачность и стабильность: условия формирования бюджета должны быть всем известны; каждый местный орган должен иметь прогноз собственных общих доходов (включая разнообразные поступления), чтобы сбалансировать бюджет. Такие условия должны действовать на протяжении по крайней мере нескольких лет (3—5 лет) для обеспечения долгосрочного планирования на местном уровне.

 

48