ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Гроші і кредит.Менеджмент->Содержание->2.3. Взаимодействие государства и общества

Система государственного управления

2.3. Взаимодействие государства и общества

Социальный механизм государственного управления

Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном курсе лекций подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.

Иными словами, это механизм социального «насыщения» (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.

Социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, реформаторских и контрреформационных процессов, уровнем социальной, нравственной и духовной зрелости людей, формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национально-исторических традиций, обычаев и нравов.

Практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурой, экономической, политической и правовой зрелостью, господствующими в нем идеалами и ценностями, одним словом, состоянием внешней среды государственного управления. Уровень эффективности и характер государственного управления находится в прямой зависимости от состояния общества. Каков уровень развития общества, таково и государство. Поэтому государство достигает свои цели с использованием того социального механизма, который возможен в данном обществе, то есть предопределен им.[27]

Социальный механизм диктует необходимость определения для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.

Общественные потребности в управлении проявляют себя, прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае — к использованию управления для обеспечения своих потребностей.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это — цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти. Управленческие решения — это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе «заряд» запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но, чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретные действия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия связаны не только с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл. Имеются в виду так называемые организационные мероприятия (сессии, совещания, конференции, оперативки и т.д.), посредством которых происходит коллективное согласование определенных действий, которое по значению может приравниваться к управленческому решению.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения этих потребностей и интересов, целесообразность, обоснованность и эффективность управления, смысл вновь возникающих потребностей, интересов и целей, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рациональность предполагаемых действий.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую опосредованную государством единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты».

Результаты есть возврат по принципу обратной связи к потребностям — удовлетворение последних.

Цепь данных общественных явлений позволяет решать ряд теоретических и практических проблем государственного управления. Она раскрывает объективную основу управления, переход объективного в субъективное, субъективное выражение управления, его возврат в объективное в процессе реализации управления.

Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получают субъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления «потребности ® интересы ® цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.

Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в следующих звеньях цепи «цели ® решения ® действия», где цели предстают уже как осознанные, подготовленные к формулированию в решениях. Здесь сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми, теоретическими, организационными, регулятивными, стимулирующими и другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей.

В рассматриваемой цепи «интересы ® цели» в их двуедином качестве объективного и субъективного служат звеньями перехода через известные социально-психологические факторы (мотивы, установки, воля) объективного в субъективное, а звенья «действия ® результаты», материализующие активность субъективного фактора, являются «обратным» переходом субъективного в объективное. Звено (явление) «результаты» характеризует целесообразность и эффективность управления, меру реального удовлетворения управленческих общественных потребностей и интересов и достижения поставленных целей управления.

Цепь указанных общественных явлений указывает далее на звенья, посредством которых осуществляется участие управляющей и управляемой систем в формировании и реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях ® действиях», в которых, собственно, и заключается смысл управления.

Цепь «потребности ® интересы ® цели ® решения ® действия ® результаты» привлекает также внимание к комплексу внешних и внутренних факторов, обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания предпосылок для выработки наиболее обоснованных решений, осуществления эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация управляющей системы (комплекс взаимосвязей с управляемой системой и другими управляющими системами общества) призвана обеспечивать постоянное и оперативное восприятие ею общественных потребностей, интересов и целей, своевременное и объективное реагирование на результаты управления — преобразование управляющих воздействий в новые формы, методы, уровень различных видов производительной человеческой деятельности, т.е. в прирост национального богатства.

________________________________________________________________________________________________

Задание 2.3.1.

Из предложенных определений выберите те, которые раскрывают понятие социального механизма государственного управления:

— социальный механизм госуправления — это механизм «социального насыщения» государственного управления, благодаря которому государственное управление становится адекватным общественным потребностям и эффективным;

— социальный механизм госуправления — это совокупность отношений и процессов, обеспечивающих функционирование государственного аппарата;

— социальный механизм госуправления — это совокупность общественных институтов, отношений и процессов, благодаря которым государственные решения выполняются в обществе;

— социальный механизм госуправления — это вспомогательные и организационно-технические средства, обеспечивающие функционирование органов государственного управления.

Варианты ответа:

a)   1, 2;

b)   2, 3;

c)   3, 4;

d)   1, 3;

e)   2, 4.

________________________________________________________________________________________________

Представительство интересов в государственном управлении

Одним из важнейших элементов социального механизма государственного управления, который всегда связан с обществом и отражает его запросы, является система представительства интересов. С ее помощью происходит коррекция государственных решений, учитывающих интересы тех, кого они затрагивают.

Основным объектом воздействия института представительства в системе государственного управления являются органы государственной власти. Представительство должно обеспечивать тесную связь общества с государственным управлением, предотвращать стагнацию государственного управления.

Система социального представительства в процессе государственного управления выполняет две функции:

посредничество между государством и гражданами по вопросам защиты их интересов;

коррекцию государственных решений как на этапе их подготовки, так и в процессе их реализации.

Система представительства состоит из двух подсистем (видов). Первая — политическое представительство, оформленное через прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти. Вторая — функциональное представительство — через разветвленные связи между государством и группами интересов, прямо не опосредованное политическими выборами.

В теории различают два взаимообусловленных, но все же различных пути представительства интересов: 1) представительство в рамках избирательных систем и электорального процесса, где ведущую роль играют политические партии; 2) прямое, или функциональное, представительство, где основными движущими силами являются организованные группы.

________________________________________________________________________________________________

Задание 2.3.2.

Какие функции выполняет система представительства в государственном управлении:

a)   разрабатывает и принимает законы;

b)   осуществляет посредничество между гражданами и государством;

c)   определяет основные направления государственной политики;

d)   корректирует государственные решения.

________________________________________________________________________________________________

Конфликты в государственном управлении

Конфликты в государственно-административной сфере являются одной из самых многочисленных групп социально-политических конфликтов. Они не являются чем-то случайным, а носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов. Конфликты присущи социальному механизму государственного управления как на фазе разработки государственной политики, так и на этапе ее реализации.

Источники конфликтов многочисленны. Главные из них: иерархичность структуры управления, порождающая конфликт между властвующими и подчиняющимися; нечеткая организация структуры власти и разграничения полномочий государственных служащих; слабая работа с персоналом. Конфликты заложены и в самих технологиях управления. Они возникают также вследствие несовершенства информационного обеспечения государственного управления.

Основные группы конфликтов:

конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и отдельной партией);

конфликты между ветвями власти;

конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

конфликты между государством и личностью.

Конфликты при определенных условиях могут приводить систему государственного управления в качественно новое состояние — политический кризис.

Конституционный кризис является проявлением ослабления государственности как таковой. Он сигнализирует о необходимости укрепления государственности. Конституционному кризису предшествуют конституционные конфликты, рожденные самой действующей конституцией, а также конфликты органов государственного управления с конституцией.

Правительственный кризис — это потеря правительством опоры в обществе. Он может выражаться в том, что часть кабинета министров и кабинет министров в целом перестает быть проводником политической линии, одобренной парламентом (или президентом, в зависимости от формы правления). Симптомы правительственного кризиса проявляются также, когда оно лишается лояльности со стороны административного аппарата, призванного исполнять распоряжения правительства.

Правительственные кризисы чаще всего происходят в тех странах, где они формируются на многопартийной основе.

Парламентский кризис — довольно распространенное явление в практике государственного управления. Он может быть чрезвычайным и обыденным явлением. Предрасположенность парламентов к кризисам объясняется самой их природой, предполагающей столкновение интересов.

Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления.

Чаще всего эти конфликты появляются в переходный период, когда имеется мощное воздействие оппозиционных сил. Появляются «мятежные» ведомства или отдельные лидеры.

Чаще всего эти конфликты подавляются с помощью рычагов вертикального давления и механизмов персональной ответственности государственных чиновников или путем реорганизации административных структур.

Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.

Главным источником конфликтов между государством и государственными предприятиями является взаимоисключающее желание сторон: государства — влиять, а предприятия — быть независимым.

Конфликты между государством и частными предприятиями более сложны и связаны в основном с качеством политики и методов государственного регулирования экономики.

Урегулирование конфликтов этого рода зависит от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора. Конфликтность может снижаться с помощью создания коалиций между государством и бизнесом с целью решения конкретных экономических и социальных проблем совместными усилиями.

Конфликты между госорганами и другими организационно оформленными звеньями управления.

К организационно оформленным звеньям управления могут относиться, например, «директорский корпус», группа давления ВПК, ТЭКа, аграрное лобби и т.д.

Основной способ разрешения конфликтов подобного рода — переговоры.

Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней.

Основная их причина — неточные, неопределенные нормативные характеристики их прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений. Отчасти эту проблемы снимают договоры. Но основное направление снижения такого рода конфликтности — совершенствование нормативной базы и решение споров через суд.

Внутриорганизационные конфликты.

Это конфликты характерные для любых организаций. Они связаны с уровнем рациональности структуры управления и типом организационной культуры.

Разрешаются эти конфликты с помощью совершенствования структуры и формирования позитивной организационной культуры.

Конфликты между государством и населением.

Основная причина — потеря доверия со стороны населения. Крайняя форма проявления — гражданское неповиновение: массовые протесты, забастовки. Еще более опасно создание альтернативных структур. В этой ситуации обостряется проблема легитимности власти.

Главное направление конфликтности такого рода — формирование и реализация государственной политики, отвечающей интересам большинства, и разъяснительная деятельность государства.

Конфликты между чиновниками и гражданами.

Основной источник конфликтов такого рода — постоянно воспроизводящиеся противоречия между плюрализмом политической сферы и целостностью государственной власти.

________________________________________________________________________________________________

Задание 2.3.2.

Какова роль типичных конфликтов в административно-государственной сфере и в чем заключаются способы их разрешения?

 

 

________________________________________________________________________________________________

Итоговое задание по теме 2

Заполните пропущенные позиции в логической схеме влияния факторов внешней среды на систему государственного управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

________________________________________________________________________________

Выводы

1. Внешнюю среду государственного управления можно классифицировать по двум основаниям: 1) по степени и характеру влияния — на среду непосредственного и косвенного воздействия; 2) по времени существования и функционирования — на исторически устойчивые и исторические изменчивые факторы внешней среды.

2. Природная составляющая должна характеризоваться в той части, которая находится в непосредственном взаимодействии с обществом, т.е. в части размещения и использования природных ресурсов.

3. Этническая составляющая внешней среды дает энергию, направленную на укрепление государства, чувство патриотизма, а также усиливает одаренность населения, но в то же самое время создает ряд угроз, в т.ч. опасность межэтнических конфликтов, и разность в культурных укладах народов, которая может противодействовать эффективному действию правовых норм.

4. Социокультурная сфера создает «духовный стержень» системы государственного управления. Это возможно только тогда, когда идеологической, а вслед за ней и политической основой государства является не провозглашенные кем-то идеи, а существующие в самом обществе прочные ценностные, в частности нравственные, устои.

5. Базовым элементом социально-политической группы факторов внешней среды является институт верховной власти, отражающей принцип, принимаемый нацией за объединительное начало.

6. Взаимодействие государства и общество носит системный и постоянный характер и может быть описано посредством определения социального механизма государственного управления.

Библиографический список

(основной)

1. Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера земли. — М.: Танаис Ди-Дик, 1992.

2. Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. — М.: Статут, 2000. — С. 8—80.

3. Тихомиров Л.А. Единоличная власть как принцип государственного строения. — М., 1993. — 190 с.

 

(дополнительный)

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юридическая литература, 1997. — С. 21—110.

2. Гумилев Л.Н. Конец и вновь начало. — М.: Танаис Ди-Дик, 1992.

3. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. — Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2000. — С. 10—29.

 

10