1.4. Государственное управление как система - Система государственного управления - Конспект лекций
ГоловнаЗворотній зв'язок
Главная->Гроші і кредит.Менеджмент->Содержание->1.4. Государственное управление как система

Система государственного управления

1.4. Государственное управление как система

Управление — это сложное общественное явление. Существуют различные виды управления. В зависимости от того, какое основание принимается во внимание, можно дать различную типологию управления. Например, если за основание взять объект управления, то можно выделить экономическое (хозяйственное) управление, управление социальной сферой или управление более узкими сферами общества (сферы финансов, производства, потребления, занятости и т.д.). Очевидно, что существуют такие объекты управления, которые по преимуществу подвергаются управляющим воздействиям государства. Однако определить специфику государственного управления, опираясь на особенности его объекта, достаточно сложно, так как один и тот же объект может быть предметом как государственного, так и иного (негосударственного) управления. Поэтому необходимо определить классификацию управления по такому основанию, как субъект управления. Чаще всего в литературе по управлению различают государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник, хозяин дела).

Учитывая различные основания, по которым определяется типология управления, определим специфику государственного управления.

1.                    Определяющее влияние на характер действий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект — государство. Какими бы различными ни были трактовки в понимании природы государства, все они сходятся в том, что в его основе лежит верховная власть, дающая основания для легитимного господства одних людей над другими. То есть люди, осуществляющие государственное управление, опираются в своей деятельности на силу верховной власти, используют мощь государства в реализации своих управляющих воздействий на объект. Управляющие воздействия государства — это не просто пожелания, намерения, призывы, а силовое давление (реальное или возможное), которое ведет к тому, что поставленные цели, установленные нормы должны быть непременно достигнуты, исполнены.

2.                    Специфическим свойством государственного управления является его распространенность на все общество. Здесь необходимо уточнить, что распространенность управляющих воздействий государства на общество в целом не означает, что государство вмешивается во все поступки и действия людей. Нормальный вариант взаимодействия общества и государства предполагает, что общественная и частная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но общие правила и нормы поведения людей во всех сферах жизнедеятельности людей устанавливает государство. Государство не противостоит свободе, а наоборот, будучи правильно организованным, является условием и гарантом свободы в обществе.

Горизонт государственного влияния на общество, его глубина и детальность, его характер и содержание зависят от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции. По мере развития общества государство может переходить к более мягким методам упорядочения различных общественных сфер или сокращать объем управляющих воздействий. Но если общественное саморегулирование еще недостаточно окрепло, то именно государственное управление должно обеспечивать стабильность функционирования различных общественных сфер.

3.                    Государственное управление в обязательном порядке обладает свойством системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться.

Для государственного управления свойство системности имеет принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, субординацию, координацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Таким образом, можно дать определение государственного управления.

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее воздействие на общество в целях его упорядочения, сохранения и преобразования, опирающееся на верховную власть.[13]

________________________________________________________________________________________________

Задание 1.4.1.

Какие Вы знаете «модели» государств в зависимости от степени влияния государства на общество (рапространенности государства на общество)?

 

 

________________________________________________________________________________________________

Для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. От того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением. Следует выделить три логические схемы, посредством которых раскрываются различные аспекты системности государственного управления.

1. Прежде всего, имеется в виду взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с общественной системой (элементами среды или управляемыми объектами). Однозначно можно сказать, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) организацию и функционирование субъекта управления — управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой — управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Компоненты общественной системы в зависимости от их места и роли в процессе государственного управления являются либо средой государственного управления, либо объектом управляющих воздействий государства. Если государство взаимодействует с элементами общественной системы таким образом, что в результате этого взаимодействия происходит адаптация системы государственного управления или отдельных ее подсистем к объективным условиям, то имеет место влияние среды государственного управления. Если же в результате взаимодействия изменяются элементы общественной среды и их связи, то речь идет об объекте управления. Понятно, что четкую границу между средой и объектом управления провести достаточно сложно. Многие компоненты общественной системы одновременно принадлежат и к среде и к объекту государственного управления.

С методологической точки зрения при анализе динамических характеристик системы государственного управления необходимо различать два процесса, которые на практике тесно взаимосвязаны, но по своей сути различны. Во-первых, это процесс государственного строительства и, во-вторых, процесс государственного управления.

В процессе государственного строительства государство определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон общественных отношений. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей, интересов общественной системы и возможностей субъекта управления. Здесь особая роль отводится закономерностям, потребностям и интересам общественной жизнедеятельности. Государство в данном процессе как часть более сложной и богатой по содержанию связей социальной системы в основном адаптируется к объективным условиям и тенденциям развития общества в целом.

В процессе государственного управления государство целенаправленно воздействует на объект управления

Здесь система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления — воздействия — управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения и действия и трансформируют их в процесс собственного функционирования. В данной схеме воздействия вычленяются из взаимодействий и берутся в «готовом», сформированном виде; в общественной системе также выделяются только те ее стороны, проявления, которые подлежат государственно-управляющим воздействиям.

2. Определяющей доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор государственного управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и, в свою очередь, влияет на элементы государственного управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавая им формационные качества, так и косвенно — через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий «каркас», несущий на себе все динамические элементы. Его можно представить в следующей логической схеме: «природа ® цели ® функции ® структура ® процесс ® (принципы)». Принципы взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретические выводы. Остальные элементы «материализованы» в управлении.

В названной системе онтологических элементов государственного управления существует последовательная и жесткая детерминация. Это значит, что если изменяется, обновляется, наполняется чем-то новым один элемент, то он непременно должен отражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразования. И начинать надо с анализа изменений в природе государственного управления и затем уже в его целях, а не наоборот (не с элементов управленческого процесса), что распространено в практике. В рационально поставленном государственном управлении каждый последующий элемент должен подчиняться предыдущему и обслуживать его.

При описании системных связей государственного управления в таком «срезе» надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем, таких как: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что, с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело — компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организационными мероприятиями, этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систему онтологических элементов государственного управления.

Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования (хотя в российском государственном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это) — она постоянно взаимодействует с обществом и поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся, элементов.

3. Государственное управление — это явление субъективное. Значит, «погружаясь» в объективное, стремясь своими возможностями способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следующим образом: «информация ® знания ® ресурсы ® идеи (модели) ® экспертные оценки ® решения ® действия ® результаты».

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

В совокупности и взаимосвязи система субъектно-объектных зависимостей, система онтологических элементов государственного управления, система гносеологических элементов государственного управления в сочетании с социальным механизмом формирования и реализации государственного управления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти системы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы «вбирает» в себя и передает по цепи элементов, а с другой — те, которые идут следом за ним и в которые он «вкладывает» свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие (онтологические) характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц как в государственном аппарате, так и за его пределами, по причине ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

________________________________________________________________________________________________

Задание 1.4.2.

1. Вставьте пропущенный элемент в цепочке онтологических элементов системы государственного управления:

Природа ® цели ® ………… ® структура ® ...……… ® принципы.

 

2. Вставьте пропущенный элемент в цепочке гносеологических элементов системы государственного управления:

Информация ® знания ® оценка ресурсов ® идеи (модели) ® ………… ® решения ® ………… ® результаты.

________________________________________________________________________________________________

Итоговое задание по теме 1

Сформулируйте основные отличительные признаки государственного управления от общественного (социального) управления и менеджмента и заполните таблицу.

 

Признак

Государственное управление

Общественное управление

Менеджмент

Субъект управления

 

 

 

 

Средства управления

 

 

 

 

Методы управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

________________________________________________________________________________

Выводы

1. В общем виде государственное управление – это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при котором государственно-властные полномочия делегируются «сверху вниз».

2. Государственное управление обладает специфическими особенностями по сравнению с другими видами управления. К ним можно отнести верховную власть, лежащую в основании государственного управления и дающую основания для легитимного господства; распространенность государственного управления на все общество и его системность.

3. Роль государства в обществе можно раскрыть через описание миссии и общественных функций государства. Миссией государства является обеспечение жизнеспособности и устойчивости общественного развития народов, проживающих на территории государства.

4. Системный характер государственного управления отражается в трех логических схемах: 1) взаимодействие посредством управленческого воздействия государственно-властного характера субъекта и объекта государственного управления; 2) система онтологических элементов государственного управления; 3) система гносеологических элементов государственного управления.

5. Система государственного управления — это вся совокупность реально существующих и необходимых элементов государственной и общественной подсистем и их взаимосвязей, обеспечивающих выполнение управленческих задач, стоящих перед государством.

Библиографический список

(основной)

1.       Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций.— М.: Юридическая литература, 1997. — С. 21—110.

2.       Богданов А.А. Тектология: всеобщая организационная наука. В 2-х т. — М.: Экономика, 1989. — Т. 1. — С. 69—206.

3.       Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. — М.: Статут, 2000. — С. 8—80.

 

(дополнительный)

1.       Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М., 1996. — С. 28—31.

2.       Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. — Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2000. — С. 10—29.

3.       Хиценко В.Е. Самоорганизация в социальных системах. Эволюционный менеджмент. — Новосибирск: НГТУ, 1993.

 

7