yandex rtb 1
ГоловнаЗворотній зв'язок
yande share
Главная->Економіка->Содержание->§ 3.1. Сущность, критерии эффективности и методы управления государственной собственностью

Управление государственной собственностью в условиях переходной экономики

§ 3.1. Сущность, критерии эффективности и методы управления государственной собственностью

Содержание процесса управления федеральной собственностью

Формирование реальных схем управления федеральной собственностью следует осуществлять исходя из принципов эффективного менеджмента, используя базовые положения гражданского и хозяйственного законодательства. Практическая реализация этих задач одновременно может служить своеобразной проверкой создаваемых механизмов управления, которые осуществляются в рамках единого замкнутого процесса управления (рис. 3.1).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 3.1. Процесс управления федеральной собственностью

Одна из главных особенностей управления федеральной собственностью заключается в том, что эта собственность отличается абсолютным масштабом обобществления, затрудняющим реализацию оперативных управляющих воздействий собственника на объекты собственности. Поэтому при управлении федеральной собственностью наиболее типичным является передача отдельных объектов конкретным юридическим или физическим лицам, что позволяет локализовать управляющие воздействия на них.

Таблица 3.1

Этапы реализации процесса управления федеральной собственностью

Этап (цель)

Результат (документ)

1

Инвентаризация (получение и обобщение данных существовании объекта ГС и внесение его в опись)

Опись ГС

2

Учет (проверка юридической чистоты объекта, его классификация в соответствии с утвержденными признаками и внесение в реестр ГС)

Реестр ГС

3

Оценка (проведение мероприятий по установлению рыночной цены для различных вариантов использования: сдача в аренду, передача в доверительное управление, продажа (приватизация), реструктуризация и т. д.)

Кадастр ГС

4

Анализ возможностей использования (выработка и экономическая оценка вариантов использования объекта ГС)

Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ

5

Планирование использования (разработка последовательности мероприятий для реализации наилучшего варианта по этапу 4)

Проекты Указов Президента РФ, постановлений (распоряжений) Правительства РФ

6

Организация и подготовка мероприятий (маркетинг, кадровые решения, инфраструктурные преобразования для реализации этапа 8)

Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ

7

Мотивация исполнителей (утверждение порядка поощрения федеральных участников этапа 8)

Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ

8

Проведение мероприятий (реализация последовательности этапов 4-7)

Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ

9

Контроль проведения мероприятий (сбор, обобщение и анализ результатов выполнения этапа 8)

Постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ, заключения Счетной палаты Федерального Собрания РФ

10

Регулирование процесса управления на любом этапе (в соответствии с результатами этапа 9: корректировка исходных данных расчетов, кадровых решений, плановых заданий, последовательности проведения мероприятий и т. д.)

Указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ, распоряжения МГИ РФ

В результате такого закрепления происходит изменение правового статуса отдельных объектов собственности, что влияет на выбор способов управляющих воздействий на объекты со стороны собственника. В рамках описанного цикла, структура системы управления ГС определяется этапами и их целями (табл. 3.1).

Цели, задачи и критерии эффективности управления федеральной собственностью

Функция управления федеральной собственностью имеет несколько аспектов. С одной стороны, государство является единственным субъектом публичной власти, устанавливающим нормы хозяйственного законодательства. Эта часть функции управления экономикой определяется как нормативная.

С другой стороны, государство является одним из субъектов рынка, объекты собственности которого функционируют в коммерческом секторе экономики, подчиняясь нормам и правилам, созданным в результате нормативного управления. Эта часть управленческих функций государства определяется как продукционная.

Реализация нормативной функции управления достигается формированием институциональных объектов, к числу которых относятся органы федерального управления (в т.ч. функциональные министерства), организации и некоммерческие фонды. Функционирование этой части федеральной собственности обеспечивает решение различных задач, к числу которых можно отнести поддержание обороноспособности, развитие науки и культуры, здравоохранения и образования, содержание законодательной, судебной и исполнительной власти и т. д.

Одна из главных задач управления госсобственностью – обеспечить формирование предпосылок научно-технического прогресса в виде комплекса общеприменимых технологий, которые после их коммерческой адаптации могут создать стратегические конкурентные преимущества отечественным фирмам.

Продукционное управление объектами госсобственности должно быть направлено на их структурное развитие (в т. ч. через взаимодействие с негосударственными субъектами рынка) для повышения инновационной активности и повышения конкурентного потенциала путем формирования соответствующих конкурентных структур.

Это обстоятельство сегодня является одним из наиболее значимых для повышения инвестиционной привлекательности таких фирм. Необходимый толчок в системе интересов конкурентных структур к поиску и формированию инновационных, факторов дает система государственных интересов, вводя соответствующие ограничения природопользования.

С учетом этого вывода может быть сделана конкретизация задач управления федеральной собственностью. Содержательно эти задачи должны быть направлены на достижение стратегических и тактических целей развития национального хозяйства.

В качестве стратегических целей могут выступать:

·     рост национального богатства;

·     повышение благосостояния населения;

·     увеличение занятости;

·     снижение темпов инфляции;

·     оптимизация платежного баланса.

Тактика достижения этих целей заключается в использовании следующих механизмов:

·     регулирование соотношения спроса и предложения;

·     сглаживание производства и занятости;

·     регулирование уровня ставки рефинансирования;

·     регулирование денежного обращения;

·     снижение дефицита федерального бюджета.

Выбор наиболее важных задач экономического развития при этом определяется особенностями текущего состояния экономики на современном этапе. Денежные доходы государства как владельца в виде части прибыли и платежей в бюджет входят в доходную часть федерального бюджета; другая часть дохода, выраженная в форме приращения ценности имущества, соответствует росту ценности федерального имущества без инвестиций из федерального бюджета.

В общем случае доход государства от деятельности предприятия определяется выражением:

,                                            (3.1)

где

I – доход государства;

P – чистая прибыль предприятия;

T – налоговые и иные платежи в бюджет;

d – доля государства в имуществе предприятия (0 < d < 1; для частных предприятий d = 0, для государственных (унитарных) предприятий d = 1).

Прибыль разлагается на выплаты собственникам (в случае акционерного предприятия – дивиденды) D и приращение его имущества DA, так что:

.                                      (3.2)

При этом поступления в бюджет (B) определяются равенством:

,                                          (3.3)

а составляющая d*DA соответствует приращению федерального имущества.

Плата за использование природных ресурсов включает:

·     возмещение общественных затрат (включая неявные) по вовлечению ресурсов в хозяйственный оборот и их воспроизводству;

·     экономическую ренту, определяемую редкостью ресурса и спросом на него.

В связи с вышесказанным, рассмотрим критерии эффективности управления ГС

Критерии эффективности управления федеральной собственностью

Для оценки эффективности управления ГС можно использовать две Концепции:

1. Концепция управления финансовыми потоками (cash flow), основанная на росте прибыли от управления.

2. Концепция портфеля собственности, основанная на совокупном росте стоимости ГС, входящей в данный портфель.

Рассмотрим кратко эти концепции.

Первая концепция основана на построении модели финансовых потоков, в которой прибыль государства от управления ГС равна:

,

где

Дгс – доходы от управления госсобственностью,

Згс – затраты на управление госсобственностью.

Доходы включают следующие составляющие:

·     доходы от продажи (приватизации) ГС;

·     доходы от управления госпакетами акций (дивиденды);

·     доходы от управления казенными предприятиями и др.

Затраты на управление ГС делятся на постоянные и переменные:

Постоянные затраты, не зависящие от совокупной стоимости ГС:

·     затраты на содержание госаппарата (Министерство государственного имущества, Территориальные комитеты управления государственным имуществом, и т. д.);

·     затраты на содержание казенных предприятий, и т. д.

Переменные затраты:

·     затраты на проведение тендеров;

·     текущие операционные затраты для осуществления уставной основной деятельности государственных унитарных предприятий;

·     текущие операционные затраты предприятий с госдолей, пропорциональные этой доле и т. д.

Затратный показатель эффективности управления государственной собственностью может быть представлен в виде:

,

где

k – коэффициент, учитывающий налогообложение объектов ГС (например, государственные унитарные предприятия платят налоги от своей хозяйственной деятельности).

Ресурсный показатель эффективности управления определяется выражением:

,

где

Сгс – совокупная стоимость объектов ГС.

Основным условием повышения эффективности управления ГС является оптимизация показателей Эз (Эр), то есть максимизация доходов при заданных расходах или минимизация расходов при заданных доходах.

Вторая концепция основана на рассмотрении интегральной совокупности элементов ГС как портфеля собственности (совокупности портфелей собственности – ПС).

Главным принципом этой концепции является повышение совокупной стоимости ПС, состоящей из суммы рыночных стоимостей ее элементов.

Следовательно, текущая рыночная эффективность ПС:

,

где

СгсТП – стоимость ГС текущая портфельная;

СгсНП – стоимость ГС начальная портфельная.

В данном критерии дивиденды по госпакетам обычно не учитываются, так как они опосредовано влияют на рыночную (текущую) стоимость элементов ПС.

Основным условием повышения эффективности управления ГС является максимизация показателя Этп.

На практике очень часто используют интегральный показатель эффективности управления ГС:

Эгс = а1 * Эз (Эр) + а2 * Этп,

при этом вместо взвешенной суммы критериев можно использовать их произведение.

Выделение федеральной собственности и ее структуризация

По действующей Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Вместе с тем, проводимые в отношении собственности преобразования не снимают с федеральных органов задач по ее управлению.

Во-первых, часть объектов собственности осталась закрепленной за государством, формирует понятие федеральной собственности и нуждается в управляющих воздействиях, направленных на достижение общегосударственных целей.

Во-вторых, государство обладает достаточными властными полномочиями для решения вопросов об изменении форм собственности на конкретные объекты. Главным направлением здесь является проведение второго этапа приватизации, в ходе которого часть федеральной собственности преобразуется в частную на возмездной основе. В отдельных случаях возможен и обратный процесс, который по своей сути представляет собой национализацию.

В-третьих, по отношению к объектам любой формы собственности на государство возлагается целый ряд обязанностей: регистрация прав собственности, защита прав собственности, юридическое обеспечение взаимоотношений между разными собственниками и т. п.

В-четвертых, эффект отдачи собственности существенным образом зависит от состояния экономической среды, в которой она функционирует. Таким образом. государство имеет возможность косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности через создание рыночных механизмов, через финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, через проведении соответствующей фискальной политики, через контроль над монополиями.

Постановка локальной проблемы выбора методов управления федеральной собственностью требует ее структуризации с целью выделения однотипных групп объектов, для которых целесообразно использовать одинаковые управляющие воздействия. При формировании перечня объектов, которые должны быть включены в состав федеральной собственности, прежде всего их, по нашему мнению, следует разделить на три группы по степени значимости и функциональному назначению.

1 группа. Объекты предназначенные для выполнения общегосударственных задач. К их числу следует отнести объекты прямо связанные с:

·     обеспечением обороны и безопасности;

·     защитой государственных границ, территориального моря и воздушного пространства;

·     проведением внешней политики и поддержанием международных отношений;

·     управлением государственными экономическими службами, включая Центральный банк Российской Федерации;

·     функционированием органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);

·     проведением фундаментальных научных исследований;

·     контролем за природопользованием и охраной окружающей среды;

·     охраной памятников истории и культуры;

·     хранением государственных запасов и резервов;

·     эксплуатацией и обслуживанием крупных транспортных магистралей.

В эту же группу должна быть включена большая часть природных ресурсов – недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство.

На данную группу должно распространяться исключительное право федеральной собственности, позволяющее прямо и оперативно применять все возможные методы управления, формулируемые исходя из меняющейся политической ситуации и оптимизируемые по критериям эффективности.

2 группа. Объекты, обеспечивающие поддержание и развитие экономического потенциала страны. В их состав могут быть включены предприятия:

·     электроэнергетики;

·     по добыче и переработке нефти и газа;

·     по добыче и переработке драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов;

·     авиакосмической техники;

·     атомного машиностроения;

·     по разработке и производству систем вооружения и боеприпасов;

·     трубопроводного транспорта и другие.

Перечень объектов этой группы с течением времени может меняться. По мере развития рыночного хозяйства и улучшения общей экономической ситуации в стране число таких объектов в составе федеральной собственности может сокращаться за счет их перехода в негосударственные формы, причем передача должна осуществляться только на основании критериев эффективности.

Для объектов 2 группы наряду с федеральной допустимо существование совместной собственности. Однако в условиях переходной экономики государство должно обладать бóльшим объемом функций по управлению подобными объектами, например, через закрепление за собой контрольных пакетов акций или специального права, предоставляемого "Золотой акцией".

3 группа. Объекты, через которые государство берет на себя функции проведения централизованной социально экономической политики и социальной защиты населения. В их числе могут быть:

·     учреждения и организации здравоохранения;

·     высшие и средние специальные учебные заведения;

·     общеобразовательные школы;

·     учреждения культуры и искусства;

·     федеральные органы социального страхования и социального обеспечения;

·     учреждения социальной защиты (дома престарелых, реабилитационные центры для инвалидов и др.).

На большинство объектов этой группы должно распространяться полное право федеральной собственности. Вместе с тем, цели и методы управления имуществом таких объектов должны учитывать некоммерческий характер их деятельности и ориентироваться на рационализацию расходования федеральных средств, направляемых на соответствующие цели. В рамках рассмотренных групп, на наш взгляд, нужно провести более детальную классификацию объектов федеральной собственности.

Классификация федеральной собственности

Федеральная собственность может быть классифицирована по видам, рассмотренным ниже:

1. По видам федеральной собственности:

·     недвижимая собственность (недвижимое имущество, недвижимость) – земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей (то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, здания и сооружения), а также подлежащие федеральной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты и другое имущество;

·     движимая ФС – имущество, не относящееся к недвижимому, включая деньги и ценные бумаги;

·     информация;

·     результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность);

·     другая собственность.

2. По отраслевому признаку:

·     объекты ФС, включенные в состав конкретной отрасли экономики и имеющие специфические отраслевые особенности, например ТЭК, транспорт, связь, АПК и др. (в каждой крупной отрасли имеются подотрасли, в которые включаются объекты ФС со своими особенностями);

·     памятники культуры.

3. По степени ликвидности:

·     низколиквидные (неликвидные) объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше (существенно меньше) либо равен индексу инфляции;

·     стабильные, среднерисковые объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости меньше либо равен 1,5 индекса инфляции;

·     высоколиквидные объекты ГС, например, госпакеты акций, у которых рост индекса курсовой стоимости больше 1,5 индекса инфляции;

·     акции голубых фишек (blue chips) – акции компаний, ликвидность которых на рынке является наивысшей.

4. По величине госдоли (госпакета акций):

·     100% у государства – АО или государственные унитарные предприятия;

·     75% + 1 акция – у государства квалифицированное большинство акций;

·     50% + 1 акция – у государства контрольный пакет акций;

·     25% + 1 акция – у государства блокирующий пакет;

·     "Золотая акция" – специальное право государства на блокирование решений общего собрания акционеров.

5. По степени закрепления госдоли (госпакета акций):

·     казенные предприятия;

·     предприятия с закрепленным у государства пакетом акций (не подлежат продаже);

·     предприятия с частично закрепленным госпакетом акций (продажа по постановлению Правительства РФ);

·     предприятия с незакрепленным госпакетом акций (продажа в обычном порядке);

6. По степени индустриализации:

·     объекты промышленности;

·     объекты АПК;

·     памятники культуры;

7. По степени участия на рынке производимой продукции:

·     монополии (более 35% продукции);

·     не монополии и др.

Классификация методов управления ГС

Методы управления, на наш взгляд, должны учитывать специфику субъекта управления и могут быть разделены на:

·     административные;

·     экономические;

·     законодательные и нормативные правовые;

·     организационные.

При этом, указанные методы управления могут быть разделены на уровни применения субъектами управления:

·     федеральный;

·     уровень субъектов Федерации или отраслей народного хозяйства;

·     муниципальный или отдельных предприятий и объединений.

В целом приведенная классификация видов госсобственности и методов управления ее объектами позволяет перейти к изложению конкретных методик управления определенными типами собственности, основными из которых, по нашему мнению, являются:

·     государственные унитарные предприятия;

·     пакеты акций, находящиеся в собственности государства;

·     федеральное недвижимое имущество.

Процесс управления всеми этими видами ФС, на наш взгляд, будет строиться в рамках общего цикла управления, однако в соответствии со спецификой объектов управления данный цикл может трансформироваться для повышения эффективности функционирования того или иного объекта федеральной собственности.

 

11