yandex rtb 1
ГоловнаЗворотній зв'язок
yande share
Главная->Економіка->Содержание->глава 2. анализ зарубежного опыта управления государственной собственностью

Управление государственной собственностью в условиях переходной экономики

глава 2. анализ зарубежного опыта управления государственной собственностью

§ 2.1. Анализ опыта приватизации государственной собственности за рубежом

Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основой участия государства в экономике являются экономические, в частности фискальные, меры. При этом государства стремятся уменьшить свое непосредственное участие в производственном процессе (например, Германия). В этой связи одним из основных способов управления федеральной собственностью становится приватизация предприятий. Рассмотрим опыт различных стран в проведении приватизации.

Великобритания

Приватизация в Великобритании началась в 1979 году и продолжается до сих пор. Большую часть общей суммы в 97 миллиардов долларов, поступившей от приватизации в период с 1979 по 1995 гг., правительство Великобритании получило от приватизации 48 крупнейших компаний, таких как Бритиш Телеком, Бритиш Гэз, Бритиш Эйруэйз и Бритиш Петролеум. Среди других основных достижений британской программы приватизации можно назвать:

1) значительно возросшую эффективность и прибыльность бывших государственных предприятий;

2) значительный рост числа акционеров (от 4% взрослого населения в 1979 г. до более 25% в середине 90-х годов);

3) значительное сокращение государственных субсидий ГП.

Хотя бюджетный дефицит в стране по-прежнему большой, в 1995 году он составлял 6% от ВВП, общее влияние приватизации на состояние государственных финансов Великобритании было положительным. По данным “Евромани” (февраль 1996 г.), в 1981 году затраты на ГП обходились британским налогоплательщикам в 50 млн. фунтов стерлингов в неделю, выплачиваемых в форме субсидий; те же самые компании сейчас вносят в казну страны 55 млн. в неделю в форме налогов. Такой поворот событий не был бы возможен без приватизации.

Основными чертами британской приватизации являются ее постепенность, акцент на получении прибыли, тщательная подготовка законных и нормативных рамок для каждого отдельного случая продажи.

Великобритания стимулировала широкое владение акциями посредством особого внимания к их розничному распределению, установления скидок на предлагаемую цену, доступности акций через посредничество банков и широкомасштабных рекламных кампаний в средствах массовой информации, а также создания различных программ стимулирования покупки акций сотрудниками предприятий и структур, предлагающих акции.

Еще одной характерной чертой была эффективная система регулирования деятельности естественных монополий в послеприватизационный период, включая лицензирование и контроль за ценами, создание режима потолка цен, ограничивающего возможности приватизированных монополий в повышении цен. Регулирование с помощью установления потолка цен срабатывает гораздо лучше, чем традиционное регулирование на основе уровня возврата инвестиций, которое не способствует эффективности.

В Приложении 1 приведены примеры успешной приватизации государственной компании "Бритиш Телеком" и предприятия коммунальных услуг "Бритиш Гэз".

Франция

Французская программа приватизации, начатая в 1986 году правительством Ширака, была приостановлена в 1988 году и возобновлена в 1993 году правительствами Балладура и Жюппе частично из-за озабоченности по поводу бюджета. Франции предстоит сократить свой бюджетный дефицит с 5,3% до 3% от ВВП к 1998 г. с тем, чтобы удовлетворять критериям Маастрихта в отношении членства в Европейском валютном союзе.

В ходе приватизации до сегодняшнего дня было получено примерно 43 млрд. долларов, в ближайшие два-три года предстоит продать 25 государственных групп, при этом ожидается получить доход в 11 млрд. долларов. Приватизационная кампания способствовала увеличению числа акционеров во Франции в 1994 году с 4,5 млн. до 5,7 млн., то есть на 27%.

Отличительной чертой французской программы является сохранение правительством значительного контроля за приватизированными компаниями. Во Франции впервые были опробованы методы, которые позднее были использованы в других странах, в частности, во франкоговорящих странах Африки. Они включают методы:

1) автоматическое распределение акций между сотрудниками приватизированных компаний;

2) частное размещение крупных блоков акций у “стабильного ядра” (noyau dur) институциональных инвесторов, которые не будут использовать эти акции в спекулятивных целях, способствуя таким образом их будущему твердому положению на фондовом рынке.

Французское правительство часто использовало “золотую акцию”. Однако это использование предотвратило выгодную операцию по слиянию Рено с Вольво в 1994 году, когда акционеры Вольво отказались одобрить эту сделку, предоставляющую неограниченные полномочия французским властям (Приложение 2).

Недавние проблемы с предложением акций в широкую продажу во Франции связаны с тем, что у инвесторов сложилось впечатление, что французское правительство и после приватизации будет продолжать свое постоянное вмешательство. Это одна из причин, по которой от продажи акций вместо планируемых 11 млрд. долларов удалось получить только 4 млрд. долларов. Еще одной проблемой общего характера является относительная слабость внутреннего рынка капитала в стране.

Италия

Приватизация в Италии была начата в 1992 г. правительством Амато с целью продажи нескольких государственных банков, страховых компаний, производственных предприятий и крупных компаний коммунальных услуг. Сюда вошли три крупнейшие государственные организации: IRI (Индустриальное реконструкционное агентство), ENI (энергетическая группа) и ENEL (электрическая компания). Хотя и предыдущие правительства продавали некоторые предприятия, в Италии еще не было приватизации в таких широких масштабах.

Общий закон о приватизации был принят в 1992 г., согласно которому все ГП превращались в совместные предприятия, целиком принадлежащие итальянскому министерству финансов и для их продажи не требовалось дальнейшего одобрения парламента. До 1996 г. правительство получило около 17 млрд. долларов в виде поступлений от продаж, и итальянские власти предполагают получить еще 64 млрд. долларов в ближайшие пять лет после того, как будут проданы крупные компании, такие как ENI и STET (телекоммуникационная холдинговая компания). Правительство также надеется получить еще 12,9 млрд. долларов от продажи своих банковских авуаров и принадлежащей ему недвижимости.

Основной целью приватизации является погашение государственного долга и сокращение бюджетного дефицита с 7,4% от ВВП в настоящее время до 3%, чтобы удовлетворить требования Европейского валютного союза.

Правительство надеется расширить число держателей акций, всячески стимулируя мелких акционеров, чтобы создать в стране более крупный рынок для будущих выпусков акций.

Эти стимулы включают в себя добавочные дивиденды, сопоставимые акции, скидки и сокращение налогов на дивиденды. Учитывая исторически недоразвитые рынки капитала в Италии, это является одной из первоочередных задач данной программы приватизации ГП.

В июне 1994 г. был принят закон, позволяющий правительству держать у себя “золотую акцию” в стратегически важных предприятиях, в частности в естественных монополиях и предприятиях коммунальных услуг, таких как STET и ENEL.

Канада

Реализация программы приватизации в Канаде началась в 1985 г. и продолжается до сегодняшнего дня. Программа полностью придерживается принципов индивидуального подхода к приватизации каждого отдельного предприятия, пользуясь предложением акций на фондовом рынке для населения, продажей посредством тендера и продажей посредством переговоров. К 1997 году было приватизировано 26 государственных предприятий, включая государственную авиалинию, государственную железнодорожную и объединенную нефтяную компанию, а также компанию по обогащению урана, телекоммуникационные компании и компании, производящие самолеты и оружие. Поступления от приватизации составили 7,6 млрд. долларов, из которых приблизительно 6 млрд. получило Правительство.

Финансовое положение Канады стало особенно трудным в начале 90-х годов, в 1993 г. дефицит государственного бюджета превысил 5 процентов от ВВП, а национальный долг (включая долг канадских провинций) составил почти 100% от ВВП. В 1995 г. нынешнему правительству Канады удалось сократить уровень дефицита до 4% от ВВП. Доходы от приватизации, составившие примерно 2,8 млрд. долларов в 1995 г., позволили правительству сократить займы.

Программа приватизации в Канаде расширила рынки капитала и явно способствовала росту эффективности бывших государственных предприятий.

Испания

В Испании программа приватизации существует с 1982 года и проводится то с большей, то с меньшей интенсивностью. Преобладающей формой приватизации является предложение акций в широкую продажу через Испанскую фондовую биржу и на международных рынках капитала.

С 1985 года правительство получило более 8 млрд. долларов в виде поступлений от приватизации и надеется получить в два раза больше в ближайшие годы. Бюджетный дефицит, составляющий 5,9% от ВВП, и высокий уровень государственного долга стали основными факторами, влияющими на темпы и объемы испанской программы приватизации (к 1998 году необходимо было сократить дефицит в два раза для того, чтобы удовлетворять требованиям Европейского Валютного Союза).

Правительство заявило, что оно ускорит темпы приватизации, но его сдерживает относительная незрелость местных рынков капитала и небольшое число держателей акций среди широких слоев населения. В конце июня 1996 г. кабинет одобрил программу массовой распродажи ГП для того, чтобы погасить национальный долг Испании, он же стал инициатором проведения всеобъемлющей реструктуризации убыточных предприятий.

Из предприятий, ожидающих приватизации, можно назвать такие, как нефтяной гигант Репсойл, банковская группа Аргентария, телекоммуникационная группа Телефоника де Еспанья, компания Табакалера, на 52 процента находящаяся в государственной собственности, компания по снабжению электроэнергией Эмпреса Насьональ де Электрисидад, авиалиния Иберия и другие.

Стратегия правительства заключается в том, чтобы приватизировать крупные государственные активы через выпуск акций, а более мелкие предприятия, нуждающиеся в реструктуризации и специальной технологии, методом прямых частных продаж.

Новая Зеландия

В ходе приватизации в Новой Зеландии уже приватизировано более 30 государственных предприятий. Начиная с 1988 года общая сумма доходов от приватизации составила 9 млрд. долларов. Основным методом передачи права собственности были прямые точечные продажи, тогда как предложение акций в широкую продажу использовалось довольно редко. Широкое владение акциями не было основной целью программы приватизации, являющейся частью программы коренной перестройки новозеландской экономики за последние 15 лет.

Благодаря мерам, принятым правительством Новой Зеландии, поступления от приватизации составили почти 14% от годового ВВП. Власти страны обращают особое внимание на регулирование деятельности монополий в постприватизационный период (Приложение 3).

Была введена золотая правительственная акция ("акция Киви"), которая устанавливает директивы по перебалансировке тарифов и общих положений о предоставлении услуг. Например, приватизированный гигант Телеком согласно договоренности в рамках “акции Киви” не может увеличивать свои тарифы быстрее, чем идет рост инфляции цен на товары народного потребления.

Аргентина

С момента начала программы приватизации в 1989 г. правительство Аргентины получило около 20 млрд. долларов, сократив тем самым свой внешний долг более чем на 11 млрд. долларов путем операций типа “своп”, т. е. обмена облигаций на акции, получив при этом 8 млрд. долларов от продаж. Оно передало в частный сектор большинство предприятий по производству и передаче электроэнергии, все предприятия, занимающиеся распределением электроэнергии, все газопроводные и транспортные компании, большинство своих акций нефтегазового сектора и всю национальную нефтяную компанию YPF. В 1994 г. в Аргентине была введена система частных пенсионных фондов, в целях широкого развития внутреннего рынка капитала. Акции YPF и Телеком стали “любимцами” брокеров на международных рынках капитала. От их продажи получено соответственно 17 и 50 процентов всего дохода, полученного от приватизации.

Однако существуют еще проблемы с качеством услуг приватизированных предприятий. В некоторых случаях уровень инвестиций и качество услуг находятся гораздо ниже, чем это было предусмотрено в контракте о приватизации, результатом чего явилось применение санкций против нескольких приватизированных компаний. От повышения цен, практикуемого приватизированными монополиями и олигополиями, страдают потребители. Это происходит потому, что государство недостаточно регулирует их деятельность. Например, в случае с Телеком нормативные правила были разработаны уже после того, как приватизация компании была завершена.

В общем и целом, аргентинская программа приватизации с финансовой точки зрения прошла успешно. Она помогла правительству урезать свой бюджетный дефицит до менее 0,5 процента в 1995 г., а также погасить 40 процентов от общей суммы своего долга коммерческим банкам, остававшегося после плана Брейди (после 1989 г). Процесс приватизации YPF – Аргентинской нефтяной компании, а также уроки приватизации Аргентинской сталелитейной компании рассмотрены в Приложении 4.

Чили

В Чили начали программу массовой приватизации еще в 1974 году, и первые ее результаты были удовлетворительными. В ходе первой стадии приватизации правительство сосредоточило внимание на передаче прав собственности на крупные финансово-промышленные холдинговые группы. Во время экономического кризиса 1982 года в Латинской Америке эти группы начали пытаться провоцировать системный кризис в финансовом секторе. Правительству пришлось вмешаться в деятельность многих этих групп и реприватизировать их активы в ходе второй стадии приватизации.

Однако в середине 80-х годов началась еще одна широкая приватизационная кампания, но уже с рассмотрением каждого отдельного случая приватизации и использованием различных методов продаж. В период с 1974 по 1996 г. было приватизировано более 550 госпредприятий (90%), что принесло в бюджет страны чуть меньше 3 млрд. долларов. Проводя политику приватизации и жесткую финансовую политику, в последние годы Чили удалось превратить бюджетный дефицит в превышение доходов над расходами и сократить внешний долг до контролируемого уровня путем проведения свопа – обмена долговых обязательств на акции.

Марокко

В Марокко одним из наиболее ярких примеров эффективной продажи государственного пакета является приватизация Марокканского банка внешней торговли (МБВТ) путем смешанной продажи. Суть проекта заключалась в следующем.

К моменту начала приватизации, МБВТ являлся вторым банком Марокко по величине активов. Его баланс составлял 18,7% общего объема кредитов и 17% общего объема депозитов национальной банковской системы. Банк имел 17 филиалов по всей стране и 2778 сотрудников. Относительная небольшая часть акционерного капитала котировалась на фондовой бирже Касабланки. Государству – прямо или косвенно – принадлежало 50,01% акций банка, а председатель правления и директор банка имели статус государственных служащих. Иностранным коммерческим банкам принадлежало 12,55% акций, в то время как остальные акции (37,44%) принадлежали частным марокканским инвесторам. В 1994 году чистая прибыль составила 29,5 миллионов долларов США.

Приватизационная сделка была осуществлена в период с декабря 1994 по февраль 1995 года в форме смешанной продажи, сочетавшей в себе проведение открытого тендера на 26% акционерного капитала банка и управленческого контроля, вторичное предложение 14% акционерного капитала на фондовом рынке для мелких инвесторов и паевых инвестиционных фондов и размещение 3% акций среди коллектива банка. В руках государства осталось 7% акционерного капитала банка, закрепленного за государственным учреждением, отвечающим за управление национальной системой социальной защиты.

Предварительное зондирование национальных институциональных инвесторов выявило наличие серьезного интереса к участию в открытом тендере. Исходя из этого, Министерство приватизации начало и закончило вторичное предложение акций до закрытия открытого тендера. С 16 по 20 января 1995 года акции продавались свободно по цене 38,35 долл. США за штуку. Эта операция прошла успешно: в предложении приняло участие более 51 тысячи подписчиков, число которых превысило объем эмиссии в 6,1 раза.

Сразу после этого было проведено частное размещение акций среди работников банка, приобретавших акции с 15% скидкой. МБВТ также предоставлял своим сотрудникам ссуды на покупку акций. Минимальная цена за одну акцию из 26% была эквивалентна 47% премии к пене вторичного предложения и в 19 раз превышала прогнозируемый размер доходов.

Чехия

Продажа стратегическому инвестору автомобильной компании "Шкода" – это наиболее удачный пример приватизации одного из крупнейших предприятий в восточноевропейской стране.

Основанная в прошлом веке и национализированная в 1945 г. компания "Шкода" выпускала вплоть до 1990 г. практически 100% всех легковых автомобилей в Чехословакии – приблизительно 200 000 машин в год. В 1990 г. предприятие "Шкода" одним из первых в Восточной Европе заключило соглашение с крупной транснациональной фирмой – германским производителем автомобилей фирмой "Фольксваген АГ" (ФВ). Это соглашение стало основой постепенного превращения "Шкоды" в собственность "ФВ".

До 1990 г. автомобильная промышленность Чехословакии работала в неконкурентной среде и не могла идти в ногу с техническим прогрессом, характерным для мировой автомобильной промышленности. Отсутствие инноваций обусловило выпуск устаревших моделей и низкую производительность труда. В 1989 г. "Шкода" начала поиск потенциальных западных партнеров или владельцев и провела переговоры с такими фирмами, как "Фольксваген", "Пежо-Ситроен", "Рено" и "Фиат", а также с другими производителями автомобилей. Официальные предложения поступили от восьми фирм.

В августе 1990 г. правительство Чехословакии объявило о том, что оно рассматривает предложения двух фирм, готовых гарантировать либо независимость "Шкоды", либо дальнейший выпуск автомобилей под маркой "Шкода" после 1995 г. Одно предложение поступило от "ФВ", второе было совместным предложением фирм "Рено" и "Вольво". Предложенные фирмой "ФВ" покупная цена "Шкоды" и десятилетний план инвестиций на общую сумму в 6,5 млрд. долларов определили выбор "Фольксвагена" в качестве стратегического покупателя "Шкоды".

"ФВ" согласился заплатить 500 млн. немецких марок (340 млн. долларов США) за приобретение 31% капитала "Шкоды", что после дополнительного вливания по 350 млн немецких марок в 1993 и 1995 гг. увеличилось до 70%. Кроме того, "ФВ" согласился выплатить правительству Чехословакии в рамках трех траншей еще 200 млн немецких марок и таким образом оплатить часть принадлежавших ему акций. В дополнение к этому "ФВ" обязался повысить объем выпуска легковых автомобилей "Шкода" с 200 000 до 450 000 к 2000 г. и осуществлять управление "Шкодой" как отдельной компанией, входящей в группу автомобильных производителей "Фольксваген": "ФВ", "Ауди", "СЕАТ" и "Шкоду".

Доля государства в размере 30% будет со временем продана в виде неголосующих акций либо через систему купонов, либо в рамках первоначального предложения акций (ИПО). Правительство обязалось управлять государственными акциями (сначала составлявшими контрольный пакет, но затем превратившимися в неконтрольный пакет) как инвестициями и воздерживаться от вмешательства в управление компанией. Для этой цели была создана холдинговая компания "Приско", подотчетная Национальному фонду имущества.

В 1993 г. "ФВ", в рамках общей стратегии сокращения издержек и чрезмерных инвестиций в Германии и за рубежом, предпринял меры по сокращению своих инвестиционных планов в отношении "Шкоды". "ФВ" объявил о том, что предполагаемый объем инвестиций в "Шкоду" до конца текущего десятилетия будет сокращен в два раза, т.е. с 8,2 млрд. до 3,7 млрд. немецких марок.

Запланированное расширение производства подлежит сокращению с 450 000 до 300 000 автомобилей. После продолжительных переговоров между правительством и фирмой "Фольксваген" правительство согласилось на это и разрешило фирме увеличить долю своего участия в "Шкоде" до 60% (в декабре 1994 г.). Год спустя "ФВ" довел долю своего участия до 70%. Это позволило поднять автомобильную промышленность Чехии на мировой уровень и снять социальную напряженность в стране.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что за счет приватизации как одного из наиболее часто используемых методов управления государственной собственностью правительства различных стран получают довольно крупные поступления в бюджет и одновременно снимают с себя бремя обслуживания и управления монстрами индустрии своих стран. Финансовые потоки, связанные с приватизацией в различных странах проиллюстрированы в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Сводная таблица финансовых потоков, связанных с приватизацией (в млрд. долл. США)

Страна

Бюджетный дефицит в 1995 г. (в процентах к ВВП)

Доходы от приватизации (1985-1995 гг.)

Совокупные поступления от приватизации как процент к среднему годовому ВВП

Доходы от приватизации в 1996-1998 гг. Цели правительства

Великобритания

6,0

96,7 (с 1979 г.)

11,9 (1979-1991 гг.)

Нет данных

Франция

5,3

34,1

1,5 (1989-1992 гг.)

11,0

Италия

7,4

17,0

1,4 (1983-1991 гг.)

53,2

Канада

4,0

7,6

0,6 (1984-1990 гг.)

Нет данных

Испания

5,9

8,3

0,5 (1986-1990 гг.)

16,2

Португалия

5,2

5,3

4,3 (1989-1991 гг.)

16,3

Аргентина

0,4

18,2 (с 1988 г.)

9,0 (1990-1994 гг.)

2,5 (1996)

Чили

-1,6

2,8 (с 1974 г.)

Нет данных

0,5 (1996)

Новая Зеландия

-0,1

9,0

14,1 (1987-1991 гг.)

1,4 (1996)

 

7