yandex rtb 1
ГоловнаЗворотній зв'язок
yande share

Європейське право навколишнього середовища

РОЗДІЛ 5.

РОЛЬ ІНСТИТУЦІЙНОГО МЕХАНІЗМУ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ У РОЗВИТКУ ТА ЗАСТОСУВАННІ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ПРАВА НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА

1. Функції органів ЄС у сфері охорони навколишнього середовища.

Рада Європейського Союзу

Рада Європейського Союзу як головний законодавчий орган ЄС має широкий спектр повноважень у межах законодавчої, фінансової (бюджетної) і контрольної функцій.

Стаття 202 Договору про заснування Європейського Співтовариства визначає сферу повноважень Ради Європейського Союзу, що полягають, зокрема, у:

– забезпеченні координації загальної економічної політики держав-членів;

– прийнятті рішень;

– наданні Комісії права у актах, прийнятих Радою, на імплементацію правил, встановлених Радою.

Рада приймає нормативно-правові акти (директиви, регламенти, рішення), що є обов’язковими для виконання усіма суб’єктами європейського права. Хоча законодавчі повноваження в межах Європейського Співтовариства має на даний час і Європейський Парламент, вирішальну роль у законодавчому процесі відіграє Рада.

У Договорі про заснування Європейського Співтовариства передбачено, що Рада забезпечує координацію спільної економічної політики держав-членів. Але, з прийняттям Єдиного Європейського Акту, а згодом Маастрихтського та Амстердамського договору, сфера регулювання Співтовариств і Союзу була розширена, і, відповідно, змінилися повноваження Ради: тепер вони включають не лише економічні питання, а й соціальні, культурні, екологічні та ін.

Рада Європейського Союзу спільно з Європейським Парламентом приймає бюджет Європейського Союзу. Вона має повноваження у сфері виконавчої влади, зокрема, може, в окремих випадках, накладати штрафи на держави-члени.

Рада також виконує зовнішньополітичні функції: підписує міжнародні договори від імені Європейських Співтовариств і Європейського Союзу; приймає спеціальні зовнішньополітичні акти Союзу в рамках спільної зовнішньої політики і політики безпеки.

   

 106

105

До Ради Європейського Союзу входить однин представник з кожної держави-члена на міністерському рівні.

Рада Європейського Союзу ділиться на два види: Рада із загальних питань, що засідає в складі міністрів закордонних справ чи міністрів з європейських справ, і приймає рішення зовнішньополітичного характеру. Галузева (чи спеціальна) рада засідає у складі галузевих міністрів держав-членів. Залежно від предмета розгляду, Рада засідає на рівні відповідних міністрів. Якщо питання, що розглядається, пов’язане з охороною навколишнього середовища, то Рада засідає на рівні міністрів із навколишнього середовища.

Для розгляду проектів рішень, що будуть прийматись Радою, створений Комітет постійних представників, що включає керівників офіційних представництв держав-членів при Європейських Співтовариствах чи їх заступників.

Рада — орган, що працює на непостійній основі, форма її роботи — сесійна.

Починаючи з 1986 року, принцип одностайного ухвалення рішення поступово витісняється принципом кваліфікованої більшості. Коли для прийняття рішення Ради вимагається кваліфікована більшість, то кожен із членів має неоднакову кількість голосів.

Повноваження Ради, що стосуються питань охорони довкілля, визначаються Договором про заснування Європейського Співтовариства у статті 175.

Рада у відповідності до процедури, передбаченої статтею 251, і після консультацій з Економічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів приймає рішення стосовно необхідних для виконання Співтовариством дій, спрямованих на досягнення цілей політики Співтовариства у сфері охорони навколишнього середовища.

Договором визначаються питання у сфері охорони довкілля, з яких Рада приймає одностайні рішення:

– повноваження, що стосуються, головним чином, сфери оподаткування;

– заходи, що стосуються освоєння територій, землекористування, за винятком поводження з відходами і заходів загального характеру та розподілу зрошуваних ресурсів;

– заходи, що суттєво впливають на вибір між різними джерелами енергії і загальною структурою енергопостачання держави-члена.

Рада вповноважена визначати коло питань, щодо яких рішення приймаються кваліфікованою більшістю голосів.

Зустрічі Ради Європейського Союзу на рівні міністрів із навколишнього середовища стали загальною практикою. Міністри з

   

 107

106Розділ 5

навколишнього середовища збираються чотири рази на рік, щоб обговорити актуальні проблеми та прийняти рішення із важливих питань, які стосуються охорони довкілля.

Європейський Парламент

Європейський Парламент — представницький орган Європейсь­кого Союзу, що складається із представників народів держав, які об’єдналися у Співтовариство. Представники до Європейського Пар­ламенту вибираються прямим всезагальним голосуванням терміном на п’ять років. Європейський Парламент проводить щорічні сесії, збираючись без попередніх рішень, у другий вівторок березня.

Починаючи з прийняття Єдиного Європейського Акту та підпи­сання Договору про заснування Європейського Союзу, спостеріга­ється тенденція до розширення повноважень Парламенту. Особливо стала помітною його роль у законодавчому процесі. Європейський Парламент бере участь у прийнятті нормативно-правових актів, даючи свою згоду або представляючи рекомендаційні висновки. Здійснюючи законодавчу функцію, Європейський Парламент використовує процедуру співробітництва та процедуру спільного прийняття рішень.

Щодо бюджетних повноважень, то Європейський Парламент має право лише прийняти чи відхилити бюджет у цілому. В останньому випадку Комісія і Рада повинні внести новий проект бюджету на розгляд Європейського Парламенту.

Європейський Парламент здійснює контроль за діяльністю Комісії. Рада і Комісія зобов’язані подавати йому звіти про результати своєї діяльності. Друга, поширена форма контролю за діяльністю Комісії і Ради, — усні та письмові запитання.

Європейський Парламент може створювати постійні та тимчасові комітети. Комітети, створені на постійній основі, формуються залежно від предметів регулювання. Постійні комітети можуть розглядати як питання, що передаються їм згідно з установчими договорами чи рішеннями керівних органів Європейського Парламенту, так і питання, що виносяться комітетами на порядок денний із власної ініціативи. Жодне важливе питання не повинно розглядатись усім Європейським Парламентом без попереднього обговорення в комітеті та слухання доповіді цього комітету.

У додатку VI до Правил процедури Європейського Парламенту1 визначаються повноваження і зобов’язання постійних комітетів. Ко-

1Rules of Procedure of the European Parliament // http://www2.europarl.eu.int/omk/ sipade2?PROG—RULES-EP&L—EN&REF—TOC .

   

 108

Роль інституційного механізму у застосуванні права навколишнього середовища 107

мітет із навколишнього середовища, охорони здоров’я і політики споживачів відповідає за питання, пов’язані з політикою та заходами щодо охорони навколишнього середовища, зокрема:

– охороною повітря, ґрунтів і води;

– зміною клімату;

– класифікацією, пакуванням, маркуванням, перевезенням і використанням небезпечних речовин і засобів;

– встановленням можливих рівнів шуму;

– переробкою і зберіганням відходів;

– міжнародними і регіональними заходами й угодами, спрямованими на охорону навколишнього середовища;

– охороною фауни та природних середовищ її існування;

– положеннями морського права, що стосуються навколишнього середовища;

– Європейським агентством із навколишнього середовища.

Щороку Комітет із навколишнього середовища, охорони здоров’я і політики споживачів розробляє три звіти, в яких розглядає прийняте законодавство ЄС у сфері охорони навколишнього середовища і сферах, з ним пов’язаних, та проблеми імплементації. Окрім цього, члени Комітету піднімають питання про стан імплементації права навколишнього середовища перед Комісією. Кожних два місяці Комітет разом із Комісією проводить сесії з питань імплементації європейського права навколишнього середовища. Останнім часом на таких сесіях постає багато питань, пов’язаних із застосуванням законодавства у сфері охорони довкілля у країнах-кандидатах.

Будь-який громадянин Європейського Союзу, як і будь-яка фізична і юридична особа, що проживає чи зареєстрована у будь-якій держа-ві-члені, має право звертатися, індивідуально або разом із іншими громадянами чи особами, з петицією у Європейський Парламент із питань, які входять у компетенцію Співтовариства і які їх безпосередньо стосуються.

Для розгляду таких петицій Європейським Парламентом було створено Комітет із петицій. Петиція може стосуватися питання загального значення, бути особистою скаргою подавача чи запитом до Парламенту, аби він визначився щодо питання, яке має загальне значення.

У випадку, коли Комітет із петицій отримує велику кількість петицій з одного питання, він може розглядати ці петиції разом і, для

   

 109

108Розділ 5

привернення уваги держав-членів чи інших інституцій Європейського Союзу до певної проблеми, приймати спеціальні звіти.

Проблема полягає в тому, що кожного року в Комітет надходить близько тисячі петицій, деякі дуже великі за об’ємом, з яких необхідно зробити резюме і перекласти усіма офіційними мовами Європейського Союзу.

Найбільшу кількість петицій даний Комітет отримує з питань, які стосуються охорони навколишнього середовища2.

Європейська Комісія

Комісія — постійно діючий орган, що виконує основні виконавчі функції у Європейському Союзі.

Повноваження Комісії мають різне походження:

– по-перше, повноваження, закріплені безпосередньо в установчих договорах (“первинні”);

– по-друге, повноваження, делеговані Комісії законодавчими актами Ради і Європейського Парламенту (“похідні”, делеговані).

Стаття 211 Договору про заснування Європейського Співтовариства визначає повноваження Комісії, що полягають у:

– забезпеченні застосування Договору про заснування Європейського Співтовариства та виконання заходів відповідними установами;

– підготовці рекомендацій і висновків з питань, які регулюються Договором про заснування Європейського Співтовариства;

– прийнятті рішень та участі у розробці заходів для їх подальшого виконання Радою та Європейським Парламентом;

– використанні повноважень, наданих їй Радою, для здійснення відповідних завдань.

Одне з найважливіших повноважень Комісії полягає в тому, що вона має право законодавчої ініціативи. Усі основні нормативно-правові акти, які приймаються Радою самостійно чи спільно з Європейським Парламентом, мають за основу пропозиції, запропоновані Комісією.

Комісія забезпечує дотримання норм права Європейського Союзу. Вона проводить збір інформації, як із власної ініціативи (шляхом інспекцій і перевірок), так і отримуючи звіти від держав-членів (як правило, кожна директива включає норму, що вимагає від держави-члена надсилати в Комісію тексти правових актів і звіти).

2 Report on the Deliberation of the Committee of Petitions during the parliamentary year 2002-2003. // Final A5 — 0239/2003.

   

 110

Роль інституційного механізму у застосуванні права навколишнього середовища 109

Якщо на основі отриманої інформації (включаючи на основі скарг приватних осіб), Комісія робить висновок про ймовірне порушення права ЄС державами-членами, то вона розпочинає проти відповідної держави-члена офіційне розслідування. Підставою для початку розслідування, згідно з Договором про заснування Європейського Співтовариства, є будь-яке “порушення державою-членом своїх зобов’язань”. Процедура такого розслідування включає дві стадії: адміністративну і судову. Спочатку Комісія використовує адміністративну стадію (спілкування та рекомендації державі-члену). Якщо ж адміністративні заходи не дають належних результатів чи їх недостатньо, Комісія може подати позов у Суд Європейських Співтовариств проти держави-члена порушника.

Будь-хто може подати скаргу в Комісію на державу-члена стосовно будь-якого нормативного акту чи практики, несумісних, на його думку, з будь-яким положенням чи принципом права Співтовариства. Скарга повинна бути пов’язана з порушенням права Співтовариства державою-членом. Проблема полягає в тому, що до Комісії надходить багато таких скарг, тому вона не реагує на них належним чином. Більшість скарг у сфері охорони довкілля, що надходять у Європейську Комісію, стосуються охорони середовища існування птахів та інших видів флори та фауни, оцінки впливу на навколишнє середовище й охорони вод.

Європейську Комісію традиційно розглядають як офіційного представника Європейського Співтовариства на міжнародній арені. Хоча міжнародні договори ЄС підписує Рада, переговори про підписання угод із третіми країнами вповноважена вести Комісія.

Комісія складається із 20 членів, обраних за принципом їх загальної компетентності та незалежність яких не підлягає сумніву. Кожен член Комісії є посадовою особою, котра здійснює загальне керівництво конкретною галуззю управління чи групою галузей (так звані комісари). Комісарам підзвітні відповідні генеральні директорати чи інші служби Комісії. У свою чергу, будь-який комісар у своїй роботі підзвітний Комісії. Що стосується охорони довкілля, то загальне керівництво цією сферою здійснює Комісар з питань навколишнього середовища.

Генеральний директорат із навколишнього середовища є одним із генеральних директоратів і спеціалізованих служб, створених Європейською Комісією.

Цілями діяльності Генерального директорату з навколишнього середовища є: – забезпечити високий рівень охорони навколишнього середовища,

   

 111

110Розділ 5

беручи до уваги різноманітність ситуацій у різних регіонах Спів­товариства;

– розробити політику, яка сприятиме охороні, збереженню і покра­щенню якості навколишнього середовища;

– сприяти заходам на міжнародному рівні, що стосуються регіональних і глобальних екологічних проблем;

– сприяти та підтримувати інтеграцію вимог щодо охорони на­вколишнього середовища у визначення та імплементацію іншої політики Співтовариства і дій;

– співпрацювати з третіми країнами і з відповідними міжнародними організаціями для досягнення поставлених цілей у сфері охорони навколишнього середовища.

Головна функція Генерального директорату з навколишнього се­редовища полягає в ініціюванні та визначенні нового законодавства в сфері охорони навколишнього середовища і забезпеченні того, щоб заходи, які були погоджені, впроваджувалися на практиці державами-членами.

Перед виробленням законодавчого проекту, Генеральний дирек­торат із навколишнього середовища проводить попередні дослідження й обговорення з представниками урядів, екологічних неурядових організацій, промисловості, зацікавлених груп, і, у разі необхідності, технічними експертами.

Генеральний директорат із навколишнього середовища забезпечує, щоб законодавство ЄС у сфері навколишнього середовища правильно застосовувалося державами-членами.

Генеральний директорат із навколишнього середовища також представляє ЄС на міжнародному рівні, сприяючи міжнародним діям для вирішення глобальних і транскордонних екологічних проблем.

Окрім цього, Генеральний директорат із навколишнього середо­вища працює у напрямку інтеграції екологічних питань в інші види політики.

Кожен генеральний директорат Комісії очолює генеральний директор. Генеральний директорат із навколишнього середовища звітує Комісару з навколишнього середовища.

Щороку Генеральний директорат із навколишнього середовища визначає План управління згідно з Програмою дій із навколишнього середовища. На 2004-2005 роки були заплановані наступні дії3, передбачені згідно з Шостою програмою дій із навколишнього середовища:

http://europa.eu.int/comm/dgs/environment/management_plan_2004.pdf

   

 112

 

38